一、 前言

秦巴山脉区域包含秦岭与巴山山脉片区，涉及陕西、湖北、四川、河南、甘肃、重庆五省一市约 3.086×105 km2 ，总人口 6164 万。该区域生态价值突出，是我国的中央水库、生态绿肺和生物基因库，然而经济发展滞后，是全国 11 个集中连片贫困区中面积最大、贫困人口最多的区域 [1]。秦巴山脉自然保护地是该区域生态价值最高的地区，但同时也是交通偏远、设施落后和经济贫困的“重灾区”。一方面，自然保护地建设限制社区经济发展。例如，在秦岭地区若干自然保护区周边，40%的农户认为保护区的建立限制了经济发展，表现为野生动物损害庄稼、木材采伐和柴薪采集受限、强行征收土地和限制宅基地建设等 [2]。另一方面，社区人为活动也会影响生物多样性保护，如放牧、盗伐盗猎、采集林副产品、割竹等活动导致大熊猫栖息地破碎。因此，秦巴山脉自然保护地中生态保护与社区可持续发展的冲突迫切需要得到优化和协调 [3]。

社区共管（CBCM）是指为实现生态保护与社区可持续发展的双重目标，社区共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程 [4]。我国早期的社区共管出现在自然保护区建设之初，部分保护区管理机构自发与社区开展联合保护行动。例如，20 世纪 80 年代，唐家河保护区管理局与社区开展森林联防工作。而社区共管这个概念则是在20 世纪末由国际非政府组织（NGO）引入中国。1993 年，国际鹤类基金会（ICF）最早将参与式管理的理念引入贵州草海自然保护区。1995 年起，全球环境基金（GEF）开始在陕西太白山、佛坪和周至等自然保护区开展社区共管试点 [5]。世界自然基金会（WWF）于 2002 年实施秦岭项目，推动社区保护与生计发展 [6]。2006 年，保护国际（CI）将协议保护引入青海省和四川省 [7]。根据 2009 年的问卷调查（N=622），有 87.9% 的国家级自然保护区尝试过建立社区共管机制 [8]。2017 年，在中共中央、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中，也明确提出了“建立社区共管机制”的要求。

面临保护与发展的严峻矛盾，秦巴山脉自然保护地开展社区共管的时间较早、类型多样，且取得了协调生态保护与可持续发展的良好效果。目前对秦巴山脉地区社区共管的分析以单案例研究为主，如九寨沟 [9]、白水江 [10]、佛坪 [11] 等自然保护区，缺乏站在区域视角的多案例比较研究和深入分析，不足以在宏观层面为秦巴山脉区域自然保护地体系提供经验。

因此，笔者从秦巴山脉社区共管典型案例的比较研究切入，分析社区共管对保护与发展的协调路径、成功经验和现状问题，并为秦巴山脉自然保护地社区共管机制提出优化建议。

二、研究方法与案例选择

（一） 研究方法

笔者主要采用了文献调查、实地调研、专家访谈和比较研究四种研究方法。首先，通过文献调研搜集秦巴山脉地区自然保护地社区共管的案例，并对其进行初步分析，从中选择了四川九寨沟、四川唐家河、陕西朱鹮、陕西太白山和甘肃白水江 5 个自然保护区作为典型案例展开深入分析。其次，笔者于 2017 年 8 月走访了陕西，2018 年 10 月走访了四川和甘肃，对社区共管案例开展了实地调研。在实地走访的过程中开展了 3 次保护区管理局座谈、12 次保护区工作人员访谈、31 次社区带头人和村民访谈。访谈以半结构式为主，主要围绕社区共管的发展历程、协调机制、成效分析和现状问题，并结合受访人的回答进行开放式提问。访谈时间为60~90 min。再次，笔者对保护区社区规划、社区共管方面的 6 位研究型专家、7 位实践型专家进行了访谈，访谈时间为 30~90 min。最后，笔者综合文献、实地调查和专家访谈等搜集的资料，对 5 个典型案例进行了系统的比较研究和深入分析。

（二） 案例选择

案例选择综合考虑了案例资料可获得性、社区共管模式典型性和地理分布差异性。五个典型案例都有丰富的资料记载，分别代表了利益共享、共管项目、综合扶持、协议保护、生态品牌五种模式。选择案例的社区共管开始于 2003 年前，迄今经历了超过 15 年探索，已经形成了相对稳定的机制，且取得了资源保护和可持续发展的双重成效。由于在研究范围内，湖北、重庆、河南三省并没有开展社区共管的资料记载，因此主要在四川、陕西和甘肃选点。

九寨沟自然保护区是利益共享式社区共管的典型案例，九寨沟管理局通过门票分成、联合经营等方式给社区居民带来收益，以此要求社区配合资源保护 [9]。太白山自然保护区是共管项目式社区共管的典型案例，在非政府组织的资金扶持下建立社区共管委员会，统筹保护地社区的生态保护与社区发展工作 [12]。唐家河自然保护区是综合扶持式社区共管的典型案例，主要由保护区管理局采用综合性手段帮助社区形成替代生计、提高经济水平，以此交换社区的合作保护行为 [13]。白水江自然保护区是协议保护式社区共管的典型案例，在李子坝村形成了“管理局—保护站—行政村—巡护队 / 农户”四级保护协议 [14]。朱鹮自然保护区是生态品牌式社区共管的典型案例，管理局与社区开展“朱鹮牌”绿色大米的生产、加工、质检和销售，以补偿农药化肥禁用带来的粮食减产损失 [15]（见表 1）。

表 1 秦巴山脉保护区社区共管典型案例选择 [9~19]

三、社区共管对保护与发展协调的路径选择

传统的保护区社区管理，将保护需求与社区发展需求对立起来，形成保护与发展的矛盾。而在社区共管模式中，保护地管理机构允许社区对自然资源的适度利用，并寻求社区对生态保护的支持，以此寻求保护与发展的协调。该研究的社区共管案例主要采用了政府、市场和社区三大路径协调保护与发展关系（见图 1）。

图 1 社区共管案例对保护与发展的协调路径

（一） 政府路径

政府路径是开展社区共管的主要途径。以地方政府和保护地管理机构为主导，协调保护与发展关系，包括设施建设、资金补偿、岗位安置、联合保护和特许保护等。

第一，政府机构为改善社区的生产生活环境、营造节能环保的生计方式投入基础设施建设，如太白山大湾村建立的医疗站、蓄水池等 [12]。第二，政府机构给农户发放资金以补偿损失。例如，朱鹮自然保护区为鼓励农户在水稻收割后保留冬水田为朱鹮提供适宜的觅食地，给农户发放资金作为补偿 [15]。第三，保护区管理机构为社区提供就业岗位，实现社区生产方式转型。例如，九寨沟管理局聘用景区居民共373人，从事巡山、防火、养路、环卫等工作，占保护区居民劳动力总人数的 41.35% [9]。第四，保护区管理局与乡镇、村或村民小组组织联合保护，如太白山管理局与村、组签订护林防火目标责任书 [12]。第五，政府机构将资源保护管理权下放至村民委员会，赋予社区特许保护权。例如，白水江自然保护区在李子坝村将集体生态公益林的保护权从管理局转移到村集体（见图 2）[19]。

图 2 白水江自然保护区李子坝村保护协议框架

（二） 市场路径

除政府路径之外，研究案例还通过门票分红、特许经营、打造有机农林产品、发展生态旅游等市场路径形成替代生计，以降低社区对自然资源的依赖程度。

第一，保护区可采用门票分红的方式与社区分享旅游收益。例如，自 2001 年 7 月起，九寨沟管理局在每张门票中抽取 7 元作为社区基本生活保障金，使社区人均年收入高达 2 万元 [9]。第二，保护区管理机构允许社区开展特许经营以获得经营收入。例如，九寨沟管理局与社区成立联合经营公司，共同经营诺日朗综合服务中心 [9]。第三，鼓励农户生产和销售有机农林产品，将生态限制点转化为产业增值点，如洋县打造了“朱鹮牌”绿色大米 [18]。第四，鼓励社区依托自然保护地发展农家乐、民宿等旅游经营项目，使社区实现产业转型。例如，在唐家河自然保护区的推动下，阴平村等社区开展农家乐，直接和间接带动就业 3000 余人。

（三） 社会路径

除此之外，NGO 协调、宗教参与和社区集体行动等社会力量也是参与生态保护、助力可持续发展的关键。

第一，NGO 在社区共管中扮演着资金投入、技能培训、平台搭建、沟通协调等作用。世界自然基金会、全球环境基金会、北大山水自然保护中心等 NGO 在白水江、唐家河、太白山和朱鹮自然保护区四个案例中都起到重要的协调作用 [6]。第二，在佛教、道教等传统宗教中存在人与自然共生的意识形态，能够发挥宗教力量带动信徒参与保护。例如，太白山自然保护区内共有 26 处宗教寺庙遗址，寺庙人员带动信徒参与了植树、种草、宣传和监督，形成了宗教文化与生态保护共生的有效机制 [12]。第三，社区集体行动有助于发动社区自下而上的力量，促进社区积极主动地承担保护责任。2003 年，面对大规模外来盗伐和打猎，白水江自然保护区李子坝村村长马小伦向县政府申请得到授权和资金，成立了一支 20 人的护林队开展森林巡护活动，是后续协议保护机制形成的基础 [19]。

四、社区共管对保护与发展协调的经验和问题分析

（一）经验分析

通过社区共管典型案例研究，笔者从政府主导、多元路径、区域特色和机制创新四个角度提炼了案例经验。

1. 以政府力量为主导

在协调生态保护与可持续发展的关系时，研究案例主要以政府力量作为主导，市场和社会力量为辅助。首先，保护区管理机构与地方政府的紧密合作，实现了政府力量的融合。例如，九寨沟管理局代替地方政府承担了部分社区管理职能 [20]；洋县县政府在朱鹮保护上进行大规模的政策、资金和人力投入。其次，绝大多数市场机制也是在地方政府或保护区管理局的推动下建立的，如九寨沟门票分红、特许经营机制，朱鹮品牌的建立以及唐家河旅游发展。在白水江李子坝村社区主导的协议保护中，县政府的权力授予、管理局的监督评估也起到了重要作用。

2. 以多元路径为基础

采用多元化的协调路径，是保护区社区共管机制能够成功的重要基础。这主要是因为社区特征不尽相同，外部环境具有的变化性、多元化的协调路径有助于提升制度适宜性。研究案例皆综合使用了政府、市场和社会三大路径，并混合采纳了 5 种以上的协调方式（见表 2）。例如，唐家河自然保护区社区共管在政府路径上采取了设施建设、资金补偿、岗位安置与联合保护，在市场路径上发展农林产品和生态旅游，在社会路径上积极与 NGO 建立合作。

表 2 社区共管案例对保护与发展的协调路径及方式

3. 以区域特色为前提

研究案例在保护与发展协调路径选择上，都一定程度上反映了秦巴山脉的区域特色，主要体现在生态旅游、生态农林产品、生态文化和生态政策四个方面。首先，秦巴山脉区域风景优美，具备良好的生态旅游基础，如九寨沟门票分红和特许经营机制就立足于巨大的旅游客流量上。其次，秦巴山脉区域的社区自然资源依赖性较高，因此利用这种依赖性创造特色生态农林产品，提高产业的生态附加值。再次，秦巴山脉区域文化丰富，其中在部分文化中蕴含了生态保护的传统理念，可以对社区起到积极的带动作用，如太白山社区共管的宗教参与。最后，秦巴山脉约有 2/3 的区域属于限制开发区和禁止开发区，对产业类型和发展方式有严格限制，因此对生态政策有效利用至关重要。白水江李子坝村利用集体生态公益林管护资金作为共管资金，即是对生态政策有效利用的案例。

4. 以机制创新为突破

机制创新是协调保护与关系中的重要突破点。社区共管在保护区管理中本身是一种制度创新，而五个研究案例都有不同的机制创新方式。“朱鹮牌”绿色大米是结合朱鹮保护需求而创造的新模式；白水江集体生态公益林共管中形成的四级保护协议，是在保护国际引入的协议保护机制基础上的创新改进；九寨沟门票分红是在“沟内游，沟外住”特殊历史背景下形成的制度创新；太白山在传统社区共管委员会模式上创新地采用了宗教参与机制；唐家河采取了综合性的扶持手段，其中联合养蜂机制是适宜当地环境的创新型策略。

（二）问题分析

通过对分析社区共管案例的协调路径和发展经验，可识别出一些秦巴山脉区域层面、甚至全国层面的问题，包括生态产业不健全、社区权能待提高、生态文化欠弘扬和政策支持不到位。

1. 生态产业不健全

秦巴山脉区域的生态产业不健全，制约了自然保护地社区共管机制的形成，也限制了社区可持续发展。这具体表现在生态农产品的市场机制和标准规范不全，以及旅游监管不严。例如，在朱鹮品牌塑造推广以及有机农产品认证中的困难，一定程度上反映了秦巴山脉区域生态农林产品的标准匮乏和市场缺位 [21]。而在九寨沟自然保护区的旅游旺季，过量的餐饮、生活废弃物造成垃圾处理压力，也给藏族社区的传统文化保护带来威胁 [22]。

2. 社区权能待提高

在秦巴山脉区域的部分自然保护地中，社区的土地和自然资源使用权利都缺乏保障，社区的生态意识和保护能力也有待提高。社区权能不足既给生态保护带来障碍，也不利于资源可持续利用。一方面，五个研究案例都有社区能力不足的问题，另一方面，在除白水江之外的其余四个案例中，都存在社区参与程度低的现象。这主要是因为地方政府和保护区管理机构在社区共管中垄断了话语权，社区在共管中缺乏实质性权利，进而缺乏参与积极性。

3. 生态文化欠弘扬

秦巴山脉区域历史悠久、文化丰富，其中在部分宗教文化、隐逸文化、少数民族文化和山水审美文化中，蕴含着丰富的生态保护内涵 [23]。例如，终南山、武当山、青城山、峨眉山和大巴山等在历史上都是隐逸人士修道参禅、采药养生的胜地。但这种崇尚生态理念的传统文化，一是尚未完全融入秦巴山脉区域的生态产业链以创造经济价值，二是对地方社区的带动作用不足。太白山在社区共管建设中利用宗教信仰促进村民保护是一个积极的试验，值得其他有生态文化基础的自然保护地学习。

4. 政策支持不到位

在我国自然保护地的保护管理中，对社区共管的法律、政策和资金支持不足，这给秦巴山脉区域自然保护地的协调发展带来了一定障碍。在五个研究案例的保护区管理局座谈与访谈中，都有工作人员提出缺乏社区共管立法的问题。除九寨沟自然保护区以外的其余四个社区共管案例，都明显面临着资金缺乏的困境。白水江自然保护区利用集体生态公益林管护资金开展协议保护，是利用生态保护政策和资金调动社区积极性的案例，值得其他自然保护地借鉴。

五、对秦巴山脉自然保护地社区共管的理论反思和政策建议

（一）理论反思

实践证明，自然保护地社区共管机制的确起到了促进生态保护和可持续发展的双重作用。但研究发现，在此过程中需要着重处理三对关系：公平与效率、集权与分权、公益与私益。

1. 公平与效率

社区共管在促进可持续发展时，可能有效率地达成目标，却很难做到公平分配。一方面是因为社区共管选点带来的不公平。太白山自然保护区在大湾村建立社区共管示范村，白水江自然保护区主要在李子坝村建立协议保护机制。这些项目虽然取得了积极的成效，但其实也说明了保护区资源分配不均。另一方面是因为利益分配带来的不公平。农产品合作社、生态旅游的发展本身只能使少部分社区居民获益，即便九寨沟保护区采取股份合作制，门票分红和特许经营机制是针对全部社区居民，也容易因为社区人口变化等原因难以做到公平分配 [22]。

2. 集权与分权

社区共管的核心在于社区赋权，从而使社区享有权力、承担责任和分享利益。然而在研究的五个典型案例中，只有白水江自然保护区李子坝村被赋予了特许保护权，其村委会、巡护队和农户都有明确的权责利。在其余四个案例中，生态保护的权力和责任仍然集中在保护区管理机构，社区的主要任务是分享利益，也因此被动地、消极地完成保护任务。没有分权的社区共管，本质上是社区被管，社区不想管，社区象征性地管管。而在保证生态保护成效的前提下如何利用自下而上的力量，如何给社区分权，如何激发社区主观能动性，是需要进一步思考和研究的问题。

3. 公益与私益

生态保护是公益，可持续发展是私益，社区共管看似是搭建了公与私的桥梁，但在操作上容易出现以“公之名”谋“私之利”的现象。在研究案例中，部分地方政府开展社区共管只是为了促进经济发展；很多社区居民完全无意生态保护，只是将社区共管当成赚钱的工具，有利可图则参与保护，无利可图就失去动力。在九寨沟案例中，由于过度追求旅游发展和经济利益，反而导致了生态环境污染严重、社区文化多样性减弱等问题 [9]。

（二）政策建议

为充分协调秦巴山脉自然保护地生态保护与可持续发展的关系，需要从全国、区域和保护地三个层面加强社区共管机制建设。

1. 国家层面

中央政府应在立法、政策和资金上为秦巴山脉自然保护地社区共管机制建设提供有力的支持。首先，建议全国人大尽快出台《中华人民共和国自然保护地社区权益保护法》，保障保护地社区的基本土地、经济和政治权利，并将“建立社区共管机制”纳入国家公园及自然保护地立法的相应条款。其次，建议国家林业局、生态环境部和农村农业部联合，将秦巴山脉区域设立为探索生态保护与可持续发展的政策试点，鼓励多元化路径探索和创新性社区共管机制试验。最后，建议国家林业局设立自然保护区、风景名胜区、森林公园等自然保护地社区共管机制建设的专项资金，给保护地管理机构充分的资金支持。

2. 秦巴山脉区域层面

在秦巴山脉区域层面，应充分利用区域资源禀赋，从四个方面探索特色化的发展路径。首先，“生态旅游 社区”。秦巴山脉区域有丰富的生态旅游资源，应充分发展自然保护地生态旅游产业，形成社区回馈机制。其次，“生态农产品 社区”。秦巴山脉区域的社区资源依赖度高、农林产品种类多样，应着力建设“秦巴山脉区域生态产品品牌”，制定生态农林产品的环境和质量评估标准，带动自然保护地社区可持续发展。再次，“生态文化 社区”。秦巴山脉区域可立足于悠久的生态文化，打造康养、研学、自然教育等产业，营造社区保护的良好氛围。最后，“生态政策 社区”。秦巴山脉区域可充分利用生态保护政策和资金，建立社区参与保护的激励机制，充分调动社区主观能动性和监督作用。

3. 自然保护地层面

秦巴山脉自然保护地管理机构应加强对社区共管机制的探索，并遵循以下四点原则。第一是社区赋权。保护地管理机构应注重社区能力培养和权力赋予，将社区作为平等合作伙伴而非执行命令的下级单位。第二是因地制宜。社区共管机制应充分适宜当地环境，可在不同阶段、不同社区和不同人群采用不同的协调路径。第三是多方参与，保护区管理机构建立和谐稳定的合作伙伴关系，如地方政府、非政府组织、企业、社区、公众、游客等，促进共识形成和资源整合。第四是公平正义，社区共管机制在建设时应注重在不同社区之间和不同成员之间做到公平正义，尤其在资源倾斜和利益分配问题上，尽量避免社区内部矛盾。