刘家璞 蔡旭栋 朱来宾
刘家璞
要点提读
◎为解决案件办理中的人员力量不足、专业能力不足、理论研究不足等问题，可秉持优中选优原则，在最高检、省级院、市级院层面分别组建公益诉讼人才库。同时，做好入库人员的跟踪考核工作，完善绩效评价体系，对入库人员采取跟案学习、集中培训等方式，不断提升入库人员的理论研究和实践办案水平。
◎考虑到公益诉讼检察案件有的案情清楚、证据充分、受损公益易修复，有的案情复杂、受损公益严重和问题处置难度大，应当建立繁简分流机制，确保简案快办、大案稳办。
公益诉讼检察是新时代检察工作发展的重要着力点。近年来，公益诉讼检察工作蓬勃发展，2021年，全国检察机关立案办理公益诉讼16.9万件，其中民事公益诉讼2万件、行政公益诉讼14.9万件，比2018年分别增加50%、3.6倍和37.3%。2021年，最高检、省级检察院为了落实全国人大常委会的要求，直接办理跨地域、影响性案件110件。这些数字不仅体现了公益诉讼检察办案数量之多，而且反映了人民群众对公益诉讼检察助力实现美好生活愿景的厚望。但庞大的办案数量背后，也存在公益诉讼检察办案力量不足等问题，亟待破解。
一、新形势下公益诉讼检察需纵深发展
一是经济社会高速发展带来新矛盾新问题。改革开放40多年，经济社会高速发展，生态环境、食品药品等方面的问题也随之增加。比如，一些不良商家贪图利益，在食品、农产品中违法添加“苏丹红”“三聚氰胺”等添加剂，造成食品安全问题。在全球应对气候变化的“控碳”背景下，国家提出“双碳”政策，相关领域可能出现排碳和控碳矛盾、碳数据造假、违法违规进行碳交易等问题。这些均对公益诉讼检察提出新要求。
二是人民群众对美好生活有了新愿景。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”人民群众对美好生活的需求不断变化，以前是“盼温饱”“求生存”，现在是“期生态”“要食安”“盼法治”“求人权”。在生态环境方面，进入新时代，人民群众除了对蓝天、碧水、净土等存在现实需求之外，对生物多样性保护、山水林田湖草系统治理、全球气候状况等也予以高度关注。在食品药品方面，安全且有效是人民群众的新期待；在人权方面，人民群众则提出个人信息不被侵害、劳动权益受保障等方面的需求。检察机关要发挥公益诉讼检察职能优势，切实满足人民群众对美好生活的向往，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。
三是公益诉讼检察蓬勃发展的必然要求。近五年来，公益诉讼检察办案数量不断攀升，法定办案领域不断拓展，已从最初的四大领域变成了当前的“4＋6”领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等4个诉讼法明确列举的领域和英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护、反垄断等6个单行法授权的领域。这要求公益诉讼检察办案力量更强。
四是办案力量存在客观不足。当前，基层检察机关的公益诉讼检察往往与民事检察、行政检察、“环食药”刑事检察等业务部门或团队融合办公，存在“二合一”“三合一”甚至“四合一”的情况，而人员配置又存在“一肩挑”“二人转”“三人台”等问题，一定程度上影响了公益诉讼检察工作深入开展和专业化发展。另外，公益诉讼检察涉及面广、专业性强，比如在办理食品药品领域公益诉讼案件时，需要检察人员掌握食品安全法、药品安全法、消费者权益保护法等相关行政法规，但大部分检察人员没有食药行政执法方面的办案经历，业务知识储备不足，亟须提升综合能力和水平。
二、多措并举增强公益诉讼检察办案力量
一是深入运用一体化办案机制。建议在最高检、省级院、市级院探索建立三级办案指挥中心，实现公益诉讼线索统一管理、大案统一办理、力量统一调配的工作格局。一方面，要横向整合“四大检察”职能，形成以公益诉讼检察条线为主，刑事检察、民事检察、行政检察等其他条线协同发力的良好局面。浙江检察机关在“检察大数据战略”的背景下，从理念上强化线索、手段、人员的融合，结合办案指挥中心建设，在公益诉讼线索发现和管理、案件审查和调查等方面形成齐抓共管的良好态势，值得思考借鉴。另一方面，要纵向整合上下力量，明确分工，形成最高检确定方向、省级院抓督导落实、市级院为办案主力、基层院为办案主体的有机组合。市级院以上的办案指挥中心可以直接办理辖区内的大要案，通过成立专案组对办案工作进行组织、指挥和协调，同时也可以通过交办、督办等形式，将案件交基层院办理，并实时进行督导。
二是充分用好三级院人才库。为解决案件办理中的人员力量不足、专业能力不足、理论研究不足等问题，可秉持优中选优原则，在最高检、省级院、市级院层面分别组建公益诉讼人才库。同时，注重做好以下三方面工作，用好人才库这一重要办案资源：做好入库人员的跟踪考核工作，完善绩效评价体系，建立入库和退库机制，及时增减人才，对案件办理成效突出、办案人员能力出众地区的人才名额要予以倾斜；利用“办案 培训 研究”方式，对入库人员采取跟案学习、集中培训等方式，以案代训、以训促研，不断提升入库人员的理论研究和实践办案水平；加强宣传培养，强化对人才库中优秀检察官的宣传，促进办案精英、明星检察官的不断涌现。
三是探索分类办案模式。考虑到公益诉讼检察案件有的案情清楚、证据充分、受损公益易修复，有的案情复杂、受损公益严重和问题处置难度大，应当建立繁简分流机制，确保简案快办、大案稳办。从办案主体上看，简案以基层院为主，大案以上级院为主。从办案流程上看，简案要快办，行政公益诉讼案件可以采用磋商、圆桌会议等方式促进解决问题，民事公益诉讼案件在立案后即可发出公告，对需要鉴定意见证明的事实，可以聘请专家出具专业意见；大案要稳办，诉前阶段可以探索以磋商、第三方评估、检察听证等方式推进诉前程序司法化。对本地办理存在阻力的案件，可以提请上级院指定异地管辖。
四是发挥科技赋能优势。在公益诉讼线索发现阶段，检察机关可以借助微信、支付宝等开发“公益诉讼随手拍”平台，也可以与行政机关建立信息共享库，通过数据碰撞发现线索。在调查核实过程中，检察机关可以借助遥感技术、无人机航拍、实验室快速检测等实现证据全面固定。在案件统筹方面，检察机关可以采用远程视频指挥、现场协同指挥等方式，实现领导指挥与办案人员现场调查实时同步，提高办案组工作效率和办案质量。
五是注重协同各方力量。公益诉讼检察不是单打独斗，需要统筹社会各方力量。一方面，要借助志愿者的力量。如正在试点的“益心为公”检察云平台，吸纳了人大代表、政协委员、民主党派人员等各类人员作为公益诉讼志愿者，有助于扩大公益诉讼线索来源、丰富办案人员知识储备。另一方面，要借助公益组织的力量。公益组织本身具有提起公益诉讼的权利，尤其是在民事公益诉讼中，检察机关的顺位在公益组织之后，有必要充分发挥两者互相补充的作用，强化合作，及时高效地共同维护社会公共利益。此外，要善于向行政机关借力，不同行政机关的工作人员拥有不同的专业知识，可以以特邀检察官助理的形式发挥这类人员的专业技能，为公益诉讼办案提供专业支撑。
（作者分别为最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官；浙江省杭州市富阳区人民检察院政治部副主任；河南省濮阳市人民检察院第六检察部检察官助理）
