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对于征地补偿款的处理，除应当给农民集体保留必要的份额外，分配对象的确定问题即应当将征地补偿款分配给何种主体，在实践中也是争议较大的问题。农民集体作为集体土地的所有权人，其也自然应当是集体土地征收中土地补偿费的所有权人，但农民集体的一切财产又由其成员集体享有，故农民集体的成员有权分享本农民集体的征地补偿款受到法律认可和各界赞同，而如何界定农民集体成员的资格却一直是理论与实务的未解之“谜”。由于“我国农村的情况千差万别，不同集体经济组织采用的标准不完全一致，因此现阶段不宜在法律上或政策上对农村集体经济组织成员身份的界定作统一规定”，从而《民法总则》在此方面也未予以规范。然而，研究并确立农民集体成员资格的认定标准，对于征地补偿款的分配对象的确定具有重大现实价值。

根据我国现行法律的规定，集体土地所有权人是农民集体，农民集体可以表现为农村集体经济组织法人，但因有关对农民集体进行组织化使之依法取得农村集体经济组织法人的法律构建缺失，且法律也没有对农民集体成员的资格认定问题进行规范，导致现行法律制度缺乏关于农民集体成员资格认定的统一而明确的标准，使得集体土地被征收后征地补偿款的具体分配对象——农民集体成员——不明。这是我国农村集体在征地补偿款分配过程中大量纠纷发生的最主要根源。

始于高级农业生产合作社的建立，中国开始实行农村土地的集体所有权制度，并在分配制度方面实行“各尽所能，按劳取酬”，强调该集体内的男女老少均同工同酬。由于实行“按劳取酬”的分配制度，因而根据《高级农业生产合作社示范章程》的规定，只有“年满十六周岁的男女劳动农民和能够参加劳动的其他劳动者”，才可以入社成为社员，由此可知，高级社集体所有权时期的集体成员是有条件限制的；而在人民公社时期，根据《农村人民公社工作条例》（修正草案）的规定，尽管仍然“实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则”，但是，许多实证研究资料表明，生产队的实际分配是以“按需分配”为主，此时无论是否参加集体生产劳动，只要居住于该集体内，都可以是集体成员，从而集体成员的范围得以；不过，随着《户口登记条例》的深入实施，户籍与集体成员资格的享有结合在一起，即无论是否参加集体生产劳动，也不管是否居住在该集体内，只要拥有该集体的户籍，其就具有该集体的成员资格。此后，户籍作为集体成员资格认定的一般标准被确定下来，且该标准因在实践中便宜可行而得到广泛的认可。

城乡二元结构使我国农村以户籍作为确认集体成员资格的制度得以延续并固化，该种有关集体成员资格认定的标准可操作性强，也能够与农村集体所有制很好的衔接并符合农村集体所有制的本质，同时，户口的变动具有明确法律依据，迁入和迁出户口须借助于政府的行政行为，从而与集体成员的利益之间有了合理的区隔，也使以户籍标准确认集体成员资格具有了合理性与公正性，基本上能够覆盖当下有关农民集体成员资格方面的纠纷。因此，在户籍与农民集体成员资格之间划等号成为一种常态。

近年来，我国开始积极推行户籍制度改革，彻底打破现在城乡居民以户口为依托的管控措施，保障人口的自由迁移权利，构建城乡居民的居住地登记制；同时，扭转城乡居民以身份差别为基础建立的不公平的公共服务供给制度和社会保障制度，促使城乡在公共服务方面实现均等和普惠，从而建立城乡统一的的国民福利制度和国家统一市场体制。这次户籍制度改革是从制度上对1958年区分农业户口和非农业户口的翻转，是对长期形成的“城乡分治，一国两策”的制度困境的矫正。农业户口与非农业户口之区分的取消，将城乡居民以居民户口进行统一登记，既舍弃了先前因户口制度而对农村居民的歧视对待，也保障了户籍制度的人口管理功能的正常运转。然而，户籍制度的改革并不是取消户籍制度，因此，尽管该改革举措从形式上提升了农村居民的社会地位，促进了城乡居民共享社会发展成果，但在以户籍作为认定农民集体成员资格的一般标准方面，没有也不应当发生实质性的影响。

是否具有某农民集体的户籍，以此作为认定农民集体成员资格的主要标准合理而务实，当前也应当在实践中继续坚持该标准，但是，随着经济社会的发展，农村的情况变得复杂多样，而且各地区的情况也不统一，导致在农民集体成员资格的认定中以户籍的享有为唯一标准，则容易滋生弊端。因此，在实践中，一些农民集体在确定其成员时采用了多元标准。如在广东省南海市一些实行股份合作社的典型村庄，其对*资格即农民集体成员资格的确定尽管以户籍为基础，但都没有固守于单一的户籍标准，而是根据本农民集体的特点，以村民民主决策的方式采用了其他辅助标准。为了更加准确地确定农民集体成员的范围，公平解决征地补偿款分配纠纷，以户籍标准为主，同时探讨有助于农民集体成员资格认定的特殊规则具有现实意义。司法实践中也有法院认识到仅仅以户籍为标准认定农民集体成员资格可能存在的不足，从而提出了“户籍 义务”的认定模式，即农民集体成员除了具有本集体经济组织的户籍之外，还应当与其他农民集体成员一样承担相应的义务。这是司法实践部门作出的有益探索。从我国农村社会的具体情况来看，认定农民集体成员资格的特殊规则应该包含以下两个方面的内容。

一是取得农民集体成员资格的特殊规则。由于我国经济发展和社会进步，农村人口的流动性增强，很多农村人口的居住地与户籍所在地发生分离，单一的户籍标准可能不适当地排除了部分人的农民集体成员资格，同时，不具有本集体所在地户籍的人是不是就一定不能享有本农民集体成员资格，也引发了诸多争议。我国有学者认为，从集体所有制的制度功能来看，农村土地由农民集体所有，目的就在于保障其每一个成员的基本生活，从而将农民集体成员资格的认定与集体土地的社会保障功能挂钩，即如果一个人依赖集体土地生活，将该集体土地作为自己的基本生存保障资源，其就能够具有该农民集体的成员资格。在最高人民法院2016年11月30日发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》中明确指出，“审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。”可见，该纪要也将土地对农民的基本社会保障功能作为认定农民集体成员资格的主要参考标准。然而，尽管在认定农民集体成员资格时引入土地的基本社会保障功能具有现实意义，但是，农村社会人多地少的矛盾突出，适当限定该种认定规则的适用以确保对稀缺土地资源的公平享有也极为必要，这种限制可以明确为：除依赖一个农民集体的土地作为生存保障资源之外，该人员不得享有其他农民集体的成员资格。

具体而言，依赖本农民集体的土地为基本生存保障资源，且不具有其他农民集体的成员资格的下列人员，即使没有本农民集体户籍，也应当为本农民集体的成员：（1）本农民集体成员的子女。此处的子女含婚生子女、非婚生子女和养子女、形成抚养关系的继子女。（2）服兵役和外出上学的农民集体成员。无论是服兵役人员还是外出学习的学生，均有根据相关规定将户籍迁出本农民集体的情形，但在其服役期满或学业结束后，如果没有纳入城镇社会保障体系之中，往往还需以原农民集体所有的土地作为其基本的生存保障来源，故这部分人员的农民集体成员资格不因户籍迁出而当然消灭。（3）原为本农民集体成员的刑满释放人员。服刑人员在服刑期间参与劳动改造，本农民集体无需为其提供生存保障资源，但服刑人员刑满释放后，还需以原农民集体所有的土地作为生产、生活资源，故刑满释放人员无论是否将户籍迁回原农民集体，均具有原农民集体的成员资格。

二是排除农民集体成员资格的特殊规则。在我国各地农村，经济发展还很不平衡，为了避免在利益驱动下，一些人将户籍迁往经济发展水平好的农民集体，导致该农民集体的人口无序增加，从而造成该农民集体及其成员的合法权益受到不当损害，故对于部分具有本农民集体户籍的人员，也应当排除其成员资格。其中，应排除具有本农民集体户籍的人员之农民集体成员资格的情形包括：（1）“空挂户”。所谓“空挂户”，是指将户籍迁入某农民集体，其目的不是为了在该农民集体生产、生活，往往也不依赖该农民集体的土地作为生存保障资源，而是为了子女就学等其他原因将户籍登记在该农民集体，属于户籍挂靠现象。“空挂户”在户籍迁入时一般都与该农民集体有不享有该农民集体成员待遇的约定，故将其排除在农民集体的成员之外往往不违背其真实意愿。（2）退休回乡人员。退休回乡人员虽然将自己的户籍由城镇迁入某个农民集体，但其并没有丧失或放弃退休人员应享有的各种社会福利待遇，从而也不需要以该农民集体的土地作为其基本的生存保障资源。可见，退休回乡人员与农业人口依然存在本质上的不同，而在当今户籍改革抹去农业户口和非农业户口的区别后更是如此，故排除退休回乡人员的农民集体成员资格也是合理的。

应当注意的是，在很多农民集体中，一些具有该农民集体户籍的人员外出经商、务工，尽管他们的劳动、生活长期脱离该农民集体所在地，但在其还没有被纳入城镇社会保障体系的情形下，他们仍然应当具有本农民集体的成员资格。这些外出经商、务工的农民所在集体的土地被征收后，分配征地补偿款时，也必须将他们纳入分配对象。

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