说到县辖区，城镇规划君何方洪相信现在的九零后、零零后几乎很少有人知道，因为现在我国只有2个县辖区，分别是河北省张家口市涿鹿县的赵家蓬区（下辖四个乡镇，河东镇、大河南镇、蟒石口镇原蟒石口乡、谢家堡乡）和新疆喀什地区泽普县的奎依巴格区（下辖奎依巴格镇、奎依巴格乡两处乡镇）。所以有的人会问城镇规划君是不是说错了，因为他们以为说的是“市辖区”。县辖区是中国行政区划之一，其行政地位高于街道、镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木，低于县和县级市，由县、自治县管辖。县辖区的管理机构为区公所，是县、自治县人民政府的派出机关。新中国成立后，区公所为县或市政府的派出机关（五六十年代曾经一度改建为区人民政府），其行政地位介于县和乡镇之间。绝大部分的县将其行政区域划分为若干个“县辖区”，大县有时超过10个。20世纪90年代，全国进行了撤区并乡建镇工作，撤销区公所，并乡建镇，扩大乡镇领辖范围，减少行政管理单位。至此，大部分县辖区逐渐被撤销。

图一：民政部回复新疆奎依巴格区公所未撤销

区公所是县、自治县人民政府的派出机关，用于管理县（自治县）下辖的区（即县辖区） 。改革开放40多年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，尤其是2020年我国已全面建成小康社会，脱贫攻坚工作已经结束，开始朝着乡村振兴迈进。然而，维系国家社会政治稳定的根基—乡镇政府被财政危机困扰，绝大多数乡镇——尤其是新冠疫情时代的贫困地区乡镇（包括沿海省份贫困山区乡镇）过着入不敷出，寅吃卯粮的日子。负债这一沉重的包袱，就像老牛拉破车—不堪重负，更像一个可怕的“黑洞”，越来越大。乡镇财政危机最直接的后果是引发了一系列社会问题，阻碍了农村正常发展，干部工资和绩效奖不能及时发放等，那么乡镇财政危机的问题到底出现在哪里，农村的发展前途到底在哪里？在当前大力推进乡村振兴的大战略背景下，几乎濒临“*”的乡镇政府是否丧失了它应有的作用，还有没有存在或变革的必要？这些问题严峻地摆在我们面前，在推进乡村振兴，实现第二个百年奋斗目标的关键时期显得尤为紧迫，的确存在探讨的现实价值，它对于维护农村社会政治稳定和实现农业农村现代化、全面建成社会主义现代化强国的战略构想具有重大的现实意义，为我们每一个研究农村工作的学者所不可忽视，这也是每一个共产党员必须要为国家思考和分忧的问题。

图二：新疆奎依巴格区公所位置图

一、关于乡镇改乡镇公所的背景和意义

围绕乡镇财政危机的问题，一些学者仁者见仁，智者见智，大都从某一方面提出了解决问题的方法。周德军、黄雪丽等学者认为改变乡镇目前现状必须坚定不移精简机构，淘汰冗员，改革乡村社区公共产品的筹集制度；还有一部分学者认为要改革乡镇管理体制，实现政、企、事分开，减轻财政负担。而更多学者如温铁军等人则认为对贫困地区不能按照集权大一统的方式搞所谓“四套班子，七所八站”（目前七所八站早已经整合了），可以考虑撤消乡镇改设乡镇公所，大力精简机构，为农村发展创造好的外部环境；侯晓光、孙长杰则建议撤消乡镇财政，改设四级半政府，成立乡镇公所；党国英从乡镇民主自治的角度出发，建议取消乡级政府，建立与村自治对等的自治体制，镇与村的区别只是居民点的不同。还有相当多的学者认为设乡镇一级政府本身就是不合理的，乡镇政府不能构成一级财政，它没有大宗的稳定收入来源，另外，乡镇政府本来就不是一级完整的政府。

应该说这些学者对当前乡镇政府存在的问题作了一些理论探讨，进行了一些有益探索，有较强的指导意义和现实意义。比如傅光明等学者赞成撤销乡镇改设乡镇公所，我认为其观点在理论上是可行的，在实践上是可操作的，所具备的条件是较为成熟的，不失为解决农村可持续发展问题的好办法。撤销乡镇改设乡镇公所不是社会的倒退，而是新时代在新理念指导下构建新格局的一种创新举措。但如何设置乡镇公所，乡镇公所如何定位，其机构如何运作，人员如何分流，公共产品如何提供等诸多问题，很多学者并未作清晰而系统地回答。因此今天城镇规划君就试图针对上述问题作一些理论性、实践性、系统性的探讨，充分运用现代管理理念和市场化机制运作模式，探索一条符合欠发达地区的农村基层政权顺利运作的新路子。

图三：河北省赵家蓬区公所位置图

二、我国历代行政区划简述

（一）历代行政区划的特点

我国自秦汉以来，一般来说，均以县为最低层级的行政单位。“县”作为地方行政区划的名称，大约在西周时期出现，当时凡诸侯王辖地一般称为县。春秋时诸侯争霸，弱国被吞并后，即成为强国境内之一县，县下设郡，每县约分四郡，可见县大而郡小。战国时郡县概念逐渐倒置。秦统一天下，分全国36郡，郡下设县，郡大而县小。从此中央集权制下地方行政区划的郡县体制及县作为最低一级行政单位的模式基本确定下来。纵观我国历代行政区划，不难看出有如下几个特点：

第一是历朝历代的行政区划，县是最低级的行政单位。此可谓“皇权止于县政”，国家行政意志在从中央向地方的逐级传递中，县级行政单位是名副其实的，真正的“执行”机构，可以说县级行政是维持国家运转的重要因素。历代国运之昌盛，社会之稳定，在很大程度上是由这一千多个县级行政单位所决定的。

第二是历朝历代的行政区划大都划为三级制，这是与当时社会、经济、发展水平相适应的。总的看来封建社会生产力不发达，经济较为落后，加之年年战祸，民不聊生，实现行政区划三级制，既能避免僧多粥少，又能减轻人民负担，减少国家财政开支，对于巩固封建统治和制度具有极为重要意义。

第三是历朝历代的行政区划的根本出发点是维护统治阶级利益，便于行使国家职能，它在政治方面考虑多，经济方面考虑少，但是随着封建王朝统治的巩固和社会生产力不断发展，行政区划就会发生变动，经济因素的比重越来越大。

（二）县以下的乡里组织

1、乡里组织演变和发展

历代县级基层政权运作是通过乡里组织来完成的，中国古代的乡里组织是以村落共同体机能为前提的，政治经济社会职能不够完备的辅助性的一级政府机构，它不是一级基层政权，其作用是充当县下地方基层组织协助县衙维护社会秩序，征收赋税，教化百姓。春秋战国时期是乡里组织初步定型期。乡的地位移至县下，而县下地方基层组织的基本形式是乡、里。《文献通考》载：“三十家为邑，邑十为率，率十为乡。”秦国商鞅变法，“集小乡邑聚为县。”此外，乡级官吏有乡正，乡长等之称。秦汉是乡里组织上制度的确定时期。秦代对县以下乡里制度进行了调整，十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。汉代乡里组织进一步严密化。乡里组织最基层是什伍组织，什伍十家，伍主五家，分别设什长、伍长，各负其责。隋唐是乡里制度演变的转折点，乡里制度由乡官制向职役制转变，并颁布新会，“五百家为乡，正一人；百里为里，长一人”。唐代“乡”的功能进一步弱化，里村成为乡里组织的重要层次。随后的宋、元、明、清各代均加强了乡里组织的职能，为维护社会治安，设立了保甲制，保长由乡里组织自我推荐；为保证国家财政收入，又设立了粮长制。民国初期基本上沿用了前朝制度。

2、乡里组织的功能及特点

纵观中国几千年乡里组织的发展变化，征收赋税，掌管教化，维护治安是乡里组织的主要职责和职能，这也是历代统治者高度重视乡里组织的根源所在。如秦代明文规定乡里组织职责，乡设三老，有秩、啬、游徼。“秩”即：“老掌教化”，让德高望重的乡官教育人民使之服从封建统治的道德和统治逻辑：“啬夫”职听讼，收赋税，设置若干名乡官处理民间矛盾和纠纷，审理刑事和民事案件，维护社会公平和正义，同时负责征收赋税；“游徼”徼循禁盗贼，设置若干名乡官负责维护社会治安，加强治安巡逻，打击偷盗犯罪分子，维护社会长治久安。在乡里组织司职三种职责中，征收赋税是最重要的职能，这是因为赋税是封建国家财政收入的主要来源，也是各级政权机构赖以正常运转以及官僚薪俸的重要保证。在封建社会，政府财政收入的主要来源是农业税收，历代王朝无不在政策，制度和法律上对乡里征收赋税作出规定，并加强征收力度。如汉代在乡增加了协税员，而且汉代乡收税和协税人员均有工资收入。北魏时期实行三长制，三长就是邻、里、党，组织课税收入。唐代乡成为地方最基层的财政单位。宋代乡里分工比唐代更加明确，里正、户长，大保长；甲头主税收。明代乡里财政职能迅速膨胀。清政府于顺治五年（1648年）推行里甲制，催办钱粮，十年一周，以丁数多少为次，今催纳各户钱粮。还要核实天下户口，具载版籍。

由此可见，在中国几年的历史中，无论乡里组织如何变化，其充其量只不过是县级政府的代理机构，代理征收赋税，掌管教化，维护治安，始终未能成为最基层一级政府，这是乡里组织显著特点。这与当时生产力水平相适应的，与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担有很大关系。尽管后来随着社会发展，乡里财政职能逐步增大，但乡里财政始终不是一级完备独立的财政。

（二）国外行政区划简述

目前世界各国地方政府的组织机构形式是多种多样，总的情况是基层政权自治，政府层级较少。据相关资料反映，国外政府，包括大国，一般都是三级或三级以下政府，如美国是由联邦政府、州和地方政府构成的。美国的地方政府种类较多，如县、城市、乡镇、学区和特区等等，但这些地方政府都是相互独立的行政实体，只负责本地区的行政事务；澳大利亚表面上看有四级政府，即中央政府、州政府、地区政府和地方政府，但地区政府与地方政府没有实质性的财政分配关系，因此澳大利亚实际上也是三级政府构架；日本的行政构架是中央政府、道府和地方政府；英国和一些其他小型国家的行政构架基本上是两级，即中央政府和地方政府。由于这些国家行政构架相对简易，政府间职责分明，分配关系也便于理顺，行政运行效率都是比较高的机构也较为精简，基层政府的负担也不大。