为构建基层社会治理新格局，健全社区管理和服务机制，2021年3月发布的“十四五”规划强调，要推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。由此可见，网格化管理对于提升基层社会治理的效率和质量大有裨益。当今学者对于网格化管理的研究颇多，但究竟何谓“网格化管理”，其内在机制是什么，蕴含着怎样的内在治理理念仍需进一步探讨与明晰。
厘清内涵助力基层社会治理
学者对网格化管理的研究大致可划分为以下几类。关于网格化管理的基本概念，部分学者认为网格化管理是科层制在“技术治理”背景下与信息技术的结合，是以公众需求为导向、精细化、全方位覆盖的“无缝隙管理”，是我国政府运用现代信息技术的工作创新等。关于网格化管理的实践层面，部分学者重在阐述网格化管理与各社会领域之间的联结。这主要体现为网格化管理被运用到社区管理、校园安全管理、消防安全、基层维稳等工作领域，进而对其在各领域取得的成效、存在的问题以及改进的路径等进行分析。关于对网格化管理模式的反思与未来展望，部分学者认为网格化管理在形式上基本适应了政府社会治理创新的需求，但存在着“控制失灵”、不可持续、抑制基层自治活力等潜在风险，因此有学者认为网格化管理转向网络化管理是必然趋势。
对网格化管理内涵的理解需要跟随时代和形势的变化而更新。对网格化管理认识不清、定位不准，会影响政府资源配置及政策落实效果，导致网格化管理出现政策执行偏差及政策与社会发展不同步等问题。解读网格化管理的内涵应当从以下三个维度展开。
一是网格化管理是地理空间与权力分配的重新划分。网格化管理的制度制定与网格的划分在本质上借鉴了里坊制、坊市制、厢坊制、保甲制等治理模式的逻辑，也即强调政治权力与空间的关联，地理空间的划分和社会空间的生产带来的是政治权力的重新配置。网格化管理是在社区（村）的基础上，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，将人、地、物、事、组织纳入不同的网格，每个网格涵盖一定数量居民，并安排相应的网格管理员负责管理，从而达到提高管理效率、化解基层社会矛盾、稳定社会的目的。网格的划分按照完整覆盖、便利服务管理、无缝衔接的要求，将管辖范围划分为大小相仿、相互衔接的单元网格，有效调节了现有社区（村）面积与人口分布不均衡、资源分配不合理的矛盾。
二是网格化管理是行政组织结构之间的重新联结。长期以来，基层社会治理面临着问题发现不及时等问题。网格化管理依托数字化技术平台开展信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案、考核评价等工作，严格要求已上报的案件在规定时间内得到解决和反馈。网格化管理的制度制定与信息技术的嵌入，整合了基层政府的资源力量，使用更加综合的方法手段，切实解决了社会服务管理中的问题。这形成了以信息技术平台为载体，解决问题为中心，各部门灵活调度与协作的结构。
三是网格化管理是归属感与认同感的再整合。随着现代化进程的不断推进，社会流动性的不断增强，这将影响个人对所属区域或群体的社会认知、认同的形塑，削弱个人的归属感与认同感，影响社会群体内生秩序的形成。而网格化管理是在原有的社区（村）的基础上进一步精细化划分，将社会划分为更小的单元。通过网格管理员与网格内居民的日常接触、联络、互动，强化当地居民对网格的认知与认同，由小及大，进而鼓励居民积极参与到基层政府的工作中去，真正形成共建、共治、共享的社会治理新局面。
简言之，网格是在城乡社区、行政村及其他特定空间区域内划分的基层综合服务管理单元；网格化管理是一种以网格单位为基础、以信息技术为核心、以精细化管理为目标的基层社会治理模式。网格化管理提高了发现问题、解决问题的工作效率，推进了基层社会治理新格局的构建，促进了居民、网格员、基层政府、各委办局等主体之间建立良好的互动关系，进而增强了民众的归属感、安全感与获得感，增进社会团结与社会活力。
关键在于做好“管理”与“服务”
现代化过程中“秩序”与“活力”的矛盾一直存在。通过对网格化管理内涵的重新解读，可见网格化管理中同样蕴含着秩序与活力两种治理理念。如何实现维持社会秩序与激活社会活力的统一，是构建新时代基层社会治理新格局的重中之重。
首先，提升网格化管理维持社会秩序的能力。我国存在多种城市社区治理制度，但制度与制度之间存在一定间隙或重叠交叉，导致部门之间权责模糊、不同治理主体之间存在矛盾等问题。在实行网格化管理之前，城乡社区存在诸多不良现象，比如生活及装修垃圾随意堆放、违规乱发广告、街头游商屡禁不止；实行之后，通过划分无缝隙、全覆盖的网格，配备了一定数量的工作人员对单元网格进行管理。网格管理员在所管辖的网格区域内巡视，将发现的问题上报至网格化管理信息平台；调度中心接收到网格管理员上报的案件后，将案件派遣给对应权属的职能部门；职能部门接到案件之后尽快进行处理。网格化管理地毯式搜索的工作模式极大提高了基层政府发现问题、解决问题的效率，减少了政府资源的浪费，对于社会秩序的建立与维持起到积极作用。
其次，挖掘网格化管理激活社会活力的潜力。“十四五”规划指出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这体现出国家对于激活社会活力的迫切愿望，对网格化管理更是寄予厚望。基层政府应当充分利用网格化管理的优势，深入挖掘激活社会活力的潜能。网格化管理的优势在于小而精的单元网格将居民划分为新的小规模社会群体，这为提升社会活力提供了诸多便利。譬如，教育宣传、听取民众意见、组织团建等多种形式的活动举办起来更具操作性和可行性，活动效果更佳。小规模的居民群体之间更加便于沟通交流，有利于增强内部团结、提升群体认同感与归属感。以小网格为突破口，以点带面，激发整个社会的活力。
最后，实现网格化管理“秩序”与“活力”的统一。实现网格化管理秩序与活力的统一，关键在于做好“管理”与“服务”两方面工作。一方面，网格化管理在维持社会秩序时，面临着诸如身份与工作权责不对称、职责交叠与界限模糊、资源配置与任务分配不均衡等矛盾和困境。具体而言，受制于发现问题靠“格内”、解决问题靠“格外”的工作特征，网格化管理多为被动式、适应式的事后处理；网格化管理与其他部分社会主体的工作范畴有所重叠，其他社会主体容易滋生出“搭便车”的想法，增加网格化管理的工作量与难度。在实际工作中，网格管理员配备数量缺口大，部分地区每个网格管理员需要承担两个甚至更多网格的工作等。另一方面，网格化管理在激发社会活力的过程中，关键在于做好社会服务性工作。鼓励居民积极参与到社区（村）的事务中来，吸纳居民以志愿者的身份加入网格化管理体系，鼓励居民积极为网格化工作建言献策。但在现实工作中，服务性工作往往流于形式，存在工作痕迹造假、缺乏有效的考核机制等问题。为提升网格化管理的工作效益，基层政府应当双管齐下，在维持好社会秩序的同时提升社会活力。
总之，基层社会治理正在发生重要改变，社会治理由单一主体向多主体、多中心转变，社会治理的目的由工具理性向价值理性转变。正如卡尔·波兰尼的“嵌入性”理论所言，国家是嵌入在社会环境和社会结构中的，它要面对自身内部和外部各种力量围绕权力支配和社会控制展开的抵抗和争夺。为构建基层社会治理新格局，我国应当注重基层社会治理理念的逐步转变，进一步推动基层社会实现秩序与活力的统一，真正形成共建、共治、共享的社会治理新局面。
（本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“赋权还是施压？——基于海淀区网格化管理的经验研究”（20XNH100）阶段性成果）
（张帆 作者单位：中国人民大学社会与人口学院）
来源： 中国社会科学网-中国社会科学报
