规范性文件合法性司法一并审查方法

杨某某诉铁路济南局公司、国家铁路集团

行政处理及规范性文件审查案

《铁路旅客运输规定》第五十二条规定，旅客限量携带气体打火机5个，铁路公司工作人员根据《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》规定乘客最多只能携带2个打火机进站的行为是否合法？近日，济南中院一篇案例入选第五届全国法院“百篇优秀裁判文书”，对此种行为作出认定。

#01

基本案情

2019年12月23日下午16:00许，杨某某持通过中国铁路12306平台购买的当日从济南东火车站至济南西火车站的G6908次列车二等座车票，进站乘车安检时，铁路济南局公司工作人员发现在其行李中携带5个打火机，遂告知杨某某依照《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》（以下简称《公告》）规定，每个乘客最多只能携带2个打火机进站。之后，杨某某没有选择携带符合规定数量的打火机进站，而是离开了车站。杨某某向法院提起诉讼，请求确认铁路济南局公司阻止其进站乘车的行为违法，一并审查原中国铁路总公司（现国家铁路集团）制定的《公告》。

另查明，原铁道部在1997年12月1日制定的《铁路旅客运输规程》第五十二条规定，为方便旅客的旅行生活，限量携带气体打火机5个。该规程第六条规定，在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制定补充规定在本企业管辖的范围内实行。2015年12月30日，国家铁路集团印发的《公告》规定，普通打火机限量携带2个。

#02

法院审理

一审法院认为《公告》中限制携带普通打火机2个的规定并不违法，遂判决驳回杨某某的诉讼请求。

一审宣判后，杨某某、铁路济南局公司不服一审判决，提出上诉。济南中院经审理认为，《公告》将限带打火机数量从5个降低为2个，并不减损公民的合法权益，且《公告》降低限带打火机的数量符合《铁路旅客运输规程》的基本原则，遂判决驳回上诉，维持原判。

#03

法官说法

本案的争议焦点在于《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件；如果《公告》是规范性文件，其中限带2个打火机的规定是否违法。

《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件？

对于一个文件是否属于规范性文件，该案认为应从以下四个方面对规范性文件进行识别：其一，制定主体。除国务院部门、地方人民政府及其部门之外，法律、法规、规章授权实施公共管理职能的组织，有权在职权范围内制定规范性文件。其二，调整对象。规范性文件调整对象为不特定的行政相对人或事项，属于针对公民、法人以及其他组织权利义务的外部行政事项，如果仅涉及行政机关的内部事务，则不是规范性文件。其三，效力范围。规范性文件是行政机关针对普遍相对人,指向可能世界内的抽象事态制定并发布的，一经制定并对外公布即具有普遍约束力，规范性文件效力范围内的公民、法人以及其他组织必须共同遵守。其四，适用事项。规范性文件针对未来事项且需要通过具体行为执行或落实，在一定期限内能够反复适用。具体到《公告》，双方当事人对其调整对象、效力范围、适用事项并无争议，争议点在于制定主体及权限。一个组织的行为是否属于行政行为、其行为是否可以纳入行政诉讼范围，主要看该组织是否是按照法律、法规、规章规定行使行政管理权。旅客与铁路运输企业之间存在两个法律关系：一为履行运输合同的民事法律关系；二为行政法律关系。为维护铁路运输秩序，保障铁路运营安全，《铁路法》《铁路安全管理条例》均授权铁路运输企业行使旅客进站乘车安全检查方面的行政管理职能，有权在旅客进站乘车管理活动中对进站乘客进行安全检查。《公告》系国家铁路集团为铁路部门履行安检职责而制定的规范，处于法律、法规授权权限范围之内，国家铁路集团具有制定主体资格及相应权限。所以，《公告》符合行政诉讼法中规范性文件的构成要件，属于人民法院在行政诉讼中一并审查的对象。

《公告》中限带2个打火机的规定是否违法？

判决认为，被审查的具体条款“是否与上位法相抵触”系合法性审查的关键。规范性文件是否与上位法相抵触可以分为“是否与上位法的法律规范条文相抵触”与“是否与上位法的精神、原则相抵触”两个层面。法院审查规范性文件的重点是判断行政规范性文件是否符合法秩序中的价值观，若与上位法的原则、精神或目的相违背，规性文件就丧失了合法性的根基。对于《公告》中限带2个打火机的规定是否与上位法相抵触，判决认为，通过对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款第（三）项文本的连贯解释可知，规范性文件的条款因减损公民合法权益而被认定违法，应当同时具备两个条件：一是减损公民合法权益；二是没有法律、法规、规章的依据。法官首先运用法律解释方法得出该规定并不减损旅客权益的第一重结论，接着以立法目的为标准进行考量，得出《公告》降低限带打火机数量符合《铁路旅客运输规程》的基本原则的第二重结论。最终认定，被审查的规定不存在与上位法相抵触的情形。

#04

典型意义

规范性文件在国家治理中占据重要地位，它能够及时回应复杂多变的行政管理需要，为行政管理提供不可或缺的重要依据。作为具有普遍适用效力的规范性文件，如果出现违法或者不适当，其影响将远远超越个案本身。规范性文件一并审查制度可以及时消除上述隐患，是实现良法善治的保障。本案判决以构成要件理论阐释了规范性文件的识别方法，结合立法目的解读了被审查条款的合法性，以司法方式确认了国家铁路集团制定的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》中关于限制携带易燃、易爆品数量条款的合法性，对人民法院一并审查规范性文件提供了诸多可资借鉴的经验。

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文字丨曹磊 石璐璐