2017年10月16日
来源：中国旅游报
作者：姚延波
我国历史上第一家旅行社产生于20世纪20年代，在近百年的发展历程中，我国旅行社业经历了数量上的从无到有再到规模化、旅行社性质从事业单位到企业化、产业运行从行政化到市场化、市场结构从寡头垄断到完全竞争的变迁过程，并且进一步呈现出从旅行社业向旅行服务业拓展的发展趋势。
一、1949年以前：我国近代旅行社业的产生与发展
20世纪20年代，中国开始进入早期资本主义化进程，交通运输业和新式旅馆等设施也随之发展，为人们的出行提供了便利条件。经济的发展必然促进出于各类目的外出人群的流动，客观上需要专门的旅行机构为其提供服务，我国近代旅行社业就是在这样的背景下产生和发展起来的。
当时的中国已有几家“洋商”开办的旅行服务机构，包括英国的通济隆、美国的运通公司等，专门为“洋人”和少数上层社会华人服务，缺少专门为中国普通民众服务的民族资本旅行社。爱国民族资本家、上海商业储蓄银行创始人陈光甫先生因在外资旅行代理机构购买船票受到冷遇，因而立志创办一家中国人自己的旅行服务机构。除了爱国和维护民族尊严之外，陈光甫创办旅行社的目的还在于让“国人及各国人士了解中国古老悠久的文化和名胜古迹”、“辅助工商”和“服务社会”。1923年8月15日，我国第一家民族旅行社——上海商业储蓄银行旅行部正式成立。1927年初，旅行部与银行分立，改组为中国旅行社，成为独立的旅行商业机构。其经营范围从1923年旅行部设立之初的代售国内外火车、轮船客票及旅行咨询，逐步扩大到车站、码头接送和转送、行李提取和代运、发行旅行支票、为国人办理出国及留学事宜，以及观光游览等业务，还创办了深具影响力的旅游刊物《旅行杂志》。1927年至1937年间，中国旅行社在客运服务的基础上又开辟了货运服务和招待所业务，分、支社增加到49处，形成了覆盖全国并延伸到境外的服务网络。1937年至1945年抗日战争期间，中国旅行社在自身资产和业务遭受巨大损失的同时，本着爱国和服务社会的经营宗旨，将协助民众战时流动和物资转移作为其主要职能。抗战结束后，中国旅行社的业务虽然一度有所恢复，可随着国内战争的推进，旅行社的经营最终未能完全恢复。上海解放后，陈光甫离开内地去了香港，中国旅行社的重心也随之转移到香港。1954年7月1日，以香港中国旅行社为名向香港英国当局申请注册，后发展成为香港中旅集团公司。
中国旅行社的产生和发展，对我国近代旅行社业的发展具有极大的带动和示范作用，各地相继出现了一些地方旅行社及类似的旅游组织，但均规模较小，且适逢乱世，在历史上没有留下太大影响，大多在战乱中消亡了。只有中国旅行社作为我国近代旅行社业的典型代表，以其不凡的经营理念和管理思想，为我国旅行社业的发展提供了宝贵的经验和借鉴。
二、1949—1978年：行政事业导向的中国旅行社业
中华人民共和国成立后，为了迎接海外侨胞和外国友人，我国在政府主导下设立了中国旅行社和中国国际旅行社两大旅行社系统，负责组织相应的接待工作。
1949年10月18日，福建厦门中国旅行社成立，这是新中国第一家旅行社。同年11月和1951年12月，福建厦门和泉州华侨服务社成立。随着华侨来访人数的增加，广东、天津、杭州等地的华侨旅行社也相继成立。1957年4月22日，经国务院批准，中国华侨旅行服务社总社在北京成立，并明确其主要任务是为华侨等回国探亲、访友、参观、旅游提供方便，做好接待服务。1963年，国务院又将港澳同胞纳入华侨服务社接待范畴。1974年1月3日，经国务院批准，中国旅行社成立，与华侨旅行社合署办公，统称中国旅行社。
1954年4月15日，中国国际旅行社在北京正式成立，其主要任务是负责访华外宾的食住行游等事务，发售国际铁路联运客票。之后，在直辖市、省会以及其他重要城市和国境口岸陆续设立了分、支社。1958年1月9日，国务院发布《关于开展国外自费来华者接待工作和加强国际旅行社工作的通知》，决定将中国国际旅行社划归国务院直属，由国务院外事办公室领导，各地分、支社归当地省市人民委员会直接领导，且必须接受中国国际旅行社分配的接待外宾的任务，并在接待业务上接受指导。1964年3月17日，中共中央决定，改组和扩大中国国际旅行社为旅游事业管理局，负责对外国自费旅行者在华旅行游览的管理工作，领导各有关地区的国际旅行社和直属服务机构的业务，并在7月22日第二届全国人大代表常务委员会第124次会议上，批准设立中国旅行游览事业管理局，直属国务院领导，对外仍保留中国国际旅行社的名称，局、社合署办公。中国旅行游览事业管理局的局本部机构，经国务院确定为行政单位。
这一阶段旅行社业的发展，是典型的政府主导下的行政事业导向，具体体现在：第一，旅行社的经营业务核心是进行外事接待，政治色彩浓厚，主要任务是“宣传社会主义建设成就，扩大政治影响，增进中国与世界各国人民了解和友谊，为国家吸收自由外汇”；第二，旅行社不仅仅是事业单位（对外可称为企业单位），还是政府机构，行使着行政管理职能，呈现出典型的“政企合一”状态。
三、1978—2009年：市场化与开放化进程中的中国旅行社业
1.1978—1983年：从机关到企业
1978年，我国进入改革开放的历史新时期，旅游业也开始了从外事接待部门向经济产业的转变。转变的起点是1978年3月中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，建议“将目前的中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局”，这意味着新成立的中国旅行游览事业管理总局不再隶属于外交部，也不再是准外交行政管理机构，而是旅游经济的管理部门。1978年至1980年期间，我国入境旅游人数高速增长，以国旅和中旅为核心的旅游部门的接待能力远远不能满足市场的需求。1980年6月27日，国务院批复共青团中央，同意成立中国青年旅行社，其接待对象是各国青年旅游者。此时的国、中、青三大旅行社系统仍然归政府部门直接管理，事实上仍然是统一领导、统一经营、领导经营一体化的管理体制，无法实现自主经营和自主决策，无法满足日益旺盛的市场需求。1981年3月，中央*处和国务院提出了旅游管理体制改革的重要指导思想，其中一项就是中国旅行游览事业管理总局作为旅游管理机构，必须和国际旅行社实行政企分开，国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业务。1982年7月17日，中国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游业向着统一领导，分散经营，政企分开的管理体制迈进。
2.1984—1996年：从垄断到竞争
旅游外联权的下放是我国旅行社业打破垄断的标志性事件。1981年以前，全国具有外联权的旅行社只有国旅总社和中旅总社两家。但是1978年至1984年入境旅游人数的激增和对旅游需求的多样化，促使着外联体制改革必须被提到日程上来。集中而统一的外联体制显然远远不能应对市场的变化，即使是两大社与其分社之间也因为外联和接待的利益分配问题而产生争议。1984年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发的《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》指出，旅行社业务要打破独家垄断的思想，允许国旅、中旅和青旅等单位开展竞争。之后，青旅被正式批准获得外联权和签证通知权。
1985年至1988年是外联权充分下放的一个时期，1985年，《旅行社管理暂行条例》颁布，将我国的旅行社分为一类、二类和三类社，其中一、二类社为国际旅行社，但是只有一类社享有外联权。在这一时期，我国旅行社数量激增，批准成立了一大批一类社。1985年，我国旅行社数量为450家，至1988年底增至1573家，其中一类社共61家。至此，我国旅行社业的垄断局面被彻底打破，国、中、青三家旅行社接待人数占全国有组织接待人数的比例，从1980年的近80%下降到1988年的40%左右，结束了三家旅行社在我国的寡头垄断时代。
1991年至1996年，经历了1989年重挫之后的中国旅行社业又面临着另一个难题，即一类社和二类社之间行使外联权的界限模糊问题。很多二类社看到外联社业务的高利润、高回报，在缺乏足够的商誉和能力的情况下，通过由当地一类社代办签证通知的方式获得了事实上的外联权。多头外联在某种程度上满足了当时各地方旺盛和日渐多元化的旅游需求，但是也带来了削价竞争、互相拆台、拖欠款等市场秩序混乱的问题。1992年国家旅游工作会议研究的重点之一，就是控制旅行社总量和调整类别结构，将一部分有条件的二类社升为一类社。1996年10月15日《旅行社管理条例》出台，进一步将旅行社类别调整为国际和国内两类，取消了一类社和二类社的界限，至此，外联权得以充分下放。
1984年至1996年也是我国旅行社行业管理从起步迈向法制化的过程。1985年5月11日颁布的《旅行社管理暂行条例》，是我国旅游业第一部全国性、正式的旅游行政法规，是我国政府将旅游业纳入法制化管理轨道的重要标志。1991年国家旅游局建立的旅行社年检年审制度，以及1995年1月1日颁布与实施的《旅行社质量保证金暂行规定》，则标志着我国旅行社行业管理的重心由追求企业数量增长向质量增长的转变。1996年《旅行社管理条例》的出台，更是体现出我国旅行社行业管理的进一步法制化和成熟化。
3.1997—2009年：进一步开放中的中国旅行社业。
1997年7月1日，国务院批准的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》的发布和实施，标志着中国旅行社业所面临的旅游市场开始从入境和国内的二元市场转向出、入境和国内游的三元市场。旅游市场的蓬勃发展，以及1996年《旅行社管理条例》对于投资主体性质的放宽，大大刺激了多种投资主体进入旅行社行业的热情，我国旅行社的数量迅速增长，从1997年的4986家发展到2009年的21649家，12年间增长了4.3倍，年平均增长率约13%。市场主体快速增加的结果是直接导致了市场竞争趋向完全化，甚至是过度竞争。在这种市场结构下，我国旅行社体现出行业集中度低、企业规模小、行业退出壁垒高、恶性价格竞争、市场秩序混乱和行业长期利润水平低下等特点，行业的净利润率从1990年的10.04%下降到2009年的0.64%。2009年颁布和实施的《旅行社条例》，就是为了彻底解决“产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱”等方面的问题。
1997年至2009年，我国旅行社业进一步向国际市场开放。我国早在1993年就允许在国家旅游度假区内开办中外合资旅行社，1998年发布的《中外合资旅行社试点暂行规定》，不再限定合资试点的地域范围。同年，云南力天旅行社作为我国第一家合资旅行社宣告成立。
2001年我国加入世界贸易组织，并在2003年提前兑现了允许设立独资旅行社的承诺，2007年又提前取消对外商投资旅行社设立分支机构的限制，对外资旅行社的注册资本实行国民待遇。至2009年末，获得国家旅游局批准的外商投资旅行社共计38家，其中外商独资旅行社21家，外商控股合资旅行社8家，中方控股合资旅行社9家。
1997年至2009年，也是我国在线旅行服务从萌芽走向成熟的发展阶段。1997年10月，全国首家旅游网站——华夏旅游网成立。同年，国家旅游局的中国旅游网、西安马可孛罗国际旅行社的英文网和桂林国旅的英文网开通。1999年，携程和艺龙相继成立，这两家公司的成立，标志着我国真正意义上的在线旅行服务业的开端。2003年至2009年是我国在线旅行服务业的快速成长期，一些如今已经在不同细分市场居于垄断地位的企业陆续成立，如2004年的同程、遨游和穷游；2005年的去哪儿、芒果网和悠哉网；2006年的酷讯、蚂蜂窝和途牛；2008年的驴妈妈和2009年的欣欣等。在线旅行服务业的成长极为迅速，至2009年，我国在线旅游渗透率已达4.8%，携程已名列我国旅游集团20强的第五位。面临市场环境的巨大变化，传统业态旅行社的优势受到严峻挑战，众多旅行社都在“线上线下”、“何去何从”的问题上思考着自身的生存与发展空间。
四、2010年至今：从旅行社业向旅行服务业的转变
2010年以来，我国旅行社业面临的市场环境有两个突出变化：一是由散客化带来的消费模式的变化；二是以移动互联、云计算和大数据为代表的信息技术的发展带来的旅行社商业模式的变化。整个行业呈现出逐步向旅行服务业转变的趋势，具体表现为：
1.服务对象由“旅游者”向“旅行者”扩展，其服务的人群已经从以旅游为目的的旅游者扩大到出于任何动机出游的旅行者；
2.经营主体的范围扩大和多元化，旅行社业务的经营主体除传统业态旅行社外，还包括各类在线旅游企业、俱乐部、留学机构等；
3.业务范围从纯粹的旅游业务延伸至异地化生活服务。
面对这一发展趋势，传统业态旅行社如何走出一条“传统优势 现代技术 品质建设”的创新发展之路，是一个值得深思的问题。
从管理体制角度来说，旅行社业向旅行服务业的转变，要求我国旅游监管部门以简政放权为核心，逐步从政府主导型管理转向政府引导型管理，更多地用法律、法规和产业政策为旅行社业的发展指明战略方向。通过产业政策、竞争政策和监管政策，营造公平、开放、透明的市场环境，形成职责明晰、积极作为、协调有力的长效工作机制和创新治理体系，最终促进我国旅行社业的健康持续发展。
