有一个施工项目，走的正规程序的招投标手续，清单工程，签订了备案合同，施工单位进场施工时原投标施工图纸作废，按建设单位重新给定的图纸进行施工，施工过程中甲方与施工单位就新图纸进行的重新核对工程量及对工程量重新组价，并与施工单位签订补充协议，按新图纸工程量及重新组价金额签订了固定总价合同。补充协议是否有效？

关键词：黑白合同 重新招标

首先，本案中招投标双方在施工过程中签订的补充协议违背了《招标投标法》第四十六条的强制性规定，是典型的黑白合同，该合同是无效的。《招标投标法》第四十六条：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”那么什么是合同的实质性内容呢？一般来说，工程的范围、质量、工期以及造价都属于工程的实质性内容。本案中建设单位更换了图纸，那么整个工程的范围、工期、质量标准以及价格都会随之改变，这完全符合实质性变更的构成要件。

既然该补充协议是无效的，本项目就应该重新招标。《招标投标法实施条例》第八十一条：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”因此该项目应直接重新招标，选择新的中标单位继续履行合同。但是若该合同已经履行完毕，那就不能再重新招标了，只能对合同做效益评价。对于无效合同来说应该参照合同约定进行结算。因此，这个问题的结论就是补充协议无效，如果能够改正应重新招标，合同已经履行完毕的不能改正在结算时按照合同约定进行结算。

这里延伸一个问题，关于重大设计变更是否需要重新招标。对于什么程度的变更可以称得上是重大变更很难确切的进行区分，什么程度的重大变更需要重新招标没有法律明确的规定。笔者认为可以参考胡春艳和邓力编著的《论设计发生重大变更是否需要重新招标》一文中的观点，该文章中对重大设计变更的情形进行了分类：项目变更后相关内容已超过了原项目立项的，应该重新招标；若项目变更后仅投资额超过了原项目立项的，是否重新招标需报批；变更的内容已超过现有施工单位资质承接范围的，应该重新招；合同条款中已约定相应的变更条款内容的，应按合同约定执行。