摘要：党的十八以来，我国深化农村改革取得重大阶段性成果。进入新发展阶段，面对“三农”工作的新形势新任务，亟需深化农村改革创新完善体制机制，为农业农村高质量发展提供制度保障与政策支撑。针对当前乡村振兴人才短缺且内生发展动力不足、农村土地制度不完善，资金投入来源与方式单一等问题，新阶段深化农村改革应主要围绕人才、土地、资金三个方面，聚焦农业转移人口市民化、新型农业经营体系、人才服务乡村振兴；农村承包土地、宅基地、集体经营性建设用地；财政资金、金融资金、社会资本投入等九个领域，采取一系列创新性改革措施，为全面推进乡村振兴、加快建设农业强国持续注入活力。
关键词：新发展阶段;农村改革;人才振兴;土地制度;资金投入
一、引言
2013年，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出构建新型工农城乡关系的总体目标，拉开了新时代农村改革的序幕。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》进一步明确了新时代农村改革的重点任务。党的十八大以来，我国农村改革从局部试点到多地推广，从单一领域到全面部署，为农村稳定发展奠定了坚实的制度基础(杜志雄等，2023)。进入新发展阶段，2022年中央农村工作会议指出，要依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国;2023年中央“一号文件”对加快建设农业强国作出部署安排强调，强化科技创新和制度创新。
围绕农村改革的关键问题与路径选择等内容，已有研究文献主要集中在以下方面：一是对于改革开放以来、党的十八大以来，农村改革历程与经验的系统分析(蔡昉，2008;宋洪远等，2023)。二是重点关注某一领域，深入挖掘推进专项改革的思路、方向与策略等(韩长赋，2019;钱文荣等，2021;刘守英，2022)。三是探究“十四五”时期深化农村改革的主要思路和政策建议(魏后凯，2020)。应该说，农村改革是一个系统工程，农村改革涉及与农业农村现代化相关的方方面面。本文立足党的十八大以来农村改革的进展成效，对标加快建设农业强国、推动城乡融合发展、促进农民增收致富的目标与愿景，同时也借鉴以上研究文献的研究，聚焦人力资本、农村土地、资金投入三个农业农村发展的基本要素，在总结党的十八大以来农村重点改革任务进展成效的基础上，分别提出新阶段以上方面在改革中面临的一系列问题与挑战，并从多角度提出深化农村改革的路径选择与政策建议，旨在健全完善全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的制度保障与政策支撑。
二、新阶段深化农村改革的现实价值
(一)深化农村改革是加快建设农业强国的必然要求
全面推进乡村振兴、加快建设农业强国，是建设社会主义现代化强国的必经之路。2022年中央农村工作提出，要依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国;2023年中央“一号文件”强调，强化科技创新和制度创新。通过持续深化农村改革不断巩固完善农业农村生产关系，这是建设社会主义现代化农业强国的理论根基，也是我国“三农”工作取得一系列历史性成就的基本经验。进入新发展阶段，推动农业农村高质量发展依然面临着多方面的体制机制障碍。通过深化农村改革促进要素合理流动和有效配置是解决当前我国农业产业体系、生产体系、经营体系建设中面临的一系列问题和挑战，实现供给保障强、科技装备强等农业强国建设目标的必然要求。
(二)深化农村改革是促进城乡融合发展的关键路径
乡村是经济社会发展的重要基础，城乡关系是最基本的经济社会关系，新阶段持续深化农村改革是推动城乡融合发展取得新成效，破解“三农”发展难题的关键路径。改革开放以来，我国城乡关系发生巨大变化，在城乡联系更为密切的同时，城乡之间的发展差距也不断扩大。当前，乡村发展正面临着生产要素非农化、农村主体老弱化、村庄建设空废化等难题。在此背景下，深化农村改革，创新完善农村重点领域和关键环节的体制机制，是促进城乡融合发展，构建新型工农城乡关系的现实需要。《“十四五”推进农业农村现代化规划》明确提出，深化农业农村改革，健全城乡融合发展体制机制。新阶段，促进城乡资源优化配置、推动城乡产业融合发展、增强城乡功能互补仍需坚持将深化农村改革作为关键路径。
(三)深化农村改革是拓宽农民增收致富渠道的现实需要
财产性收入是农民收入结构中的短板弱项，2023年中央“一号文件”明确提出，拓宽农民增收致富渠道，赋予农民更加充分的财产权益。国家统计局的数据显示，2022年农民的财产净收入为509元，是2012年的2.9倍，农民的财产性收入明显增长。但2022年城镇居民的财产净收入为5238元，是农民的10.29倍；城镇居民财产净收入占人均可支配总收入的比重为10.63%,比农民财产净收入的占比(2.53%)高出8.10个百分点。扎实推进共同富裕是农业强国的中国特色，对标促进农民农村共同富裕的任务要求，深化农村改革是新阶段拓宽农民增收致富渠道，特别是促进其财产性收入增长的现实需要。持续深化农村土地制度改革，健全农村产权市场交易体系；深化农村集体产权制度改革、发展新型农村集体经济，是让广大农民在改革发展中分享更多成果，促进农民财产性收入持续增长的重要途径。
三、新阶段深化农村人力资本领域改革的战略构想
人是生产力中最活跃的因素，人口与人才的变化在解释经济社会发展中具有先导性作用。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，我国工业化、城镇化的进程明显，大量农村人口转移到工业和服务业从事生产、转移到城镇开展生活，为经济社会发展作出巨大贡献。但同时，一部分农业转移人口尚不能充分享受城市高水平的公共服务，农村人口空心化、老龄化也给农业生产、农村发展带来了一系列问题和挑战，迫切需要深化农村人口人才等人力资本领域的改革。
(一)推进农业转移人口市民化改革的进展成效与改革重点
1.农业转移人口市民化改革的进展成效。
党的十八大以来，我国采取了一系列政策措施推动农业转移人口市民化改革，农业转移人口市民化的数量和质量有了明显提升。
第一，逐步取消了农民进城落户的限制。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,分类调整不同规模城镇的户口迁移政策，并取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。2022年6月，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》,分类提出了当前和今后一个时期不同规模城市的落户制度改革要求，农业转移人口进城落户的门槛进一步降低。
第二，建立健全与农业转移人口市民化相挂钩的体制机制。一方面，2016年国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,提出要建立农业转移人口市民化奖励机制(“人财挂钩”)。2022年，财政部下达农业转移人口市民化奖励资金400亿元，用于为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务。另一方面，2016年国土资源部等五部门联合印发相关文件，提出要建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩(“人地挂钩”)的体制机制，提高了地方政府推动农业转移人口市民化的积极性。“十三五”期间，全国新增的建设用地总规模约有3900万亩，其中约有1200万亩用于满足进城落户人口的各类用地需求(中国政府网，2016)。
第三，进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权(“三权”)得到充分保障。党的十八以来，一系列的相关文件中都明确提出，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促进在城镇稳定就业生活的农民自愿有序进城落户。这解决了农民进城落户的后顾之忧，提高了农民进城落户的积极性。
2.深化农业转移人口市民化改革面临的主要困难与今后重点。
近十年来，我国有1.3亿农业转移人口和其他常住人口落户城镇。到2022年末，全国常住人口城镇化率达到65.22%,与2012年相比提高了12.12个百分点；2021年全国户籍人口城镇化率为46.70%,比2012年提高了11.37个百分点(见图1)。
图1 2012—2022年全国户籍、常住人口城镇化率变化
数据来源：国家统计局官网；历年国民经济和社会发展统计公报
但当前，由于乡村振兴过程中通过乡村多元潜在价值实现、农村新产业新业态诱发的乡村发展机会的增多，同时还由于落户城镇还存在一定的隐性门槛，特别是城乡基本公共服务的衔接不畅,农业转移人口落户城镇的主动性、积极性不高。
第一，乡村振兴背景下的农业农村发展机遇增多，进城落户对农民的吸引力下降。自2017年乡村振兴战略提出以来，农业农村发展的机遇明显增多，特别是一系列农村新产业新业态迅速发展，为农民就地就近就业创造了良好条件。国家统计局数据显示，2022年本地农民工占全部农民工的41.85%,比2017年提高了1.83个百分点，比2012年提高了4.06个百分点。可以预见的是，随着乡村产业加速融合发展、宜居宜业和美乡村建设深入推进，外出农民工回流本地就业的趋势仍将持续。未来，乡村的生产生活条件将会持续改善，这一定程度上削弱了进城落户对农民的吸引力。
第二，农业转移人口进城落户还存在不少隐性门槛。例如在医疗保险上，尽管城镇居民和农村居民的医疗保险制度已经合并实施，但农业转移人口在异地结算医疗保险的范围仍然有限，全门诊异地就医直接结算还处于试点阶段，尚未得到大面积推广。此外，在城镇定居生活还要负担高额的住房支出等其他生活成本，还要解决随迁子女在流入地接受教育等一系列现实难题，这无形中抬高了农业转移人口进城落户的门槛。国家统计局的数据显示，2022年进城农民工中，54.3%认为自己并非所居住城市的“本地人”,进城农民工对所在城市的归属感、落户城镇的积极性仍有较高的提升空间。
进入新发展阶段，顺应农业转移人口的流动新趋势，未来深化农业转移人口市民化改革要统筹好乡村振兴战略与新型城镇化战略，深入推进城乡融合发展。要持续推进城乡基本公共服务均等化，提高农业转移人口享受基本公共权益的可携带性。加强农民工就业服务和技能培训，完善农民工学历教育学分认定机制，鼓励农民工更多参加所在社区组织开展的各项活动，提高农业转移人口的就业质量、生活品质、融入程度。加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度、将建设用地指标向农业转移人口市民化进程较快的地区与城市倾斜，要重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。对于已进城、有就业和收入稳定的农业转移人口，要分类施策，对于超过300万人口的大城市，要通过改革建立以提供公租房为核心、对于低于300万人口的大城市，则要通过改革建立以提供稳定规范就业为核心、并均辅之以促进教育医疗和就业服务等公共服务为联动，协助农业转移人口实现真正市民化的新机制。从长期看，农业转移人口市民化的问题从本质上看，需要形成和建立包括农民在内的城乡人口就业、居住的自由迁徙并不以居住在那里为前提的获得公平社会保障和公共服务。
(二)构建新型农业经营体系的进展成效与改革重点
1.构建新型农业经营体系的进展成效。
构建新型农业经营体系，是破解“谁来种地”“怎样种好地”等问题，深化农村人力资本领域改革的重点之一。党的十八以来，我国以培育新型农业经营主体为抓手，构建新型农业经营体系取得显著成效。
第一，积极培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体。
深入推进家庭农场经营者培养工程，打造农民合作社领头人人才库，开展新型农业经营主体带头人轮训计划，加强对农村经营主体骨*培训。截至2021年，家庭农场主、农民合作社带头人约有549万人，已经成为现代农业生产经营队伍的重要力量(“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划，2022)。
第二，积极培育高素质农民人才队伍。
党的十八大以来，我国深入实施现代农民培育计划，培育态势良好，成效显著。据估算，截至2022年底，我国新型职业农民总量已突破2200万人，比2015年增长了72.96%。高素质农民人才队伍规模不断扩大，同样已经成为新型农业经营体系中的重要组成部分。
2.推进新型农业经营体系建设面临的主要困难与今后重点。
当前，我国新型农业经营主体人才队伍建设虽取得显著成效，但仍然存在新型农业经营主体发展前景不明朗、培训体系不健全等问题。
第一，培训体系不健全、不配套，培训资源分布不均。
在新型农业经营主体人才培训体系中，各部门单打独斗的情况普遍，尚未形成系统的培训机制与体系。部分培训知识体系滞后于农业产业发展，专业设置、教学框架、授课内容等与新型农业经营主体发展的现实诉求不匹配。培训资源存在分布和分配不平衡的情况，培训资源多集中于本身已经很优秀的经营主体带头人，很多普通的新型农业经营主体负责人得不到培训或培训机会太少；地区禀赋资源的差异也一定程度上加大了培训资源的供需结构失衡。
第二，新型农业经营主体的粮食生产积极性有待提高。
相比小农户，新型农业经营主体在农业生产中更遵循利润最大化的导向，更倾向于种植市场价格较高的蔬菜、药材等经济作物。以家庭农场为例，2021年全国家庭农场的种粮面积占粮食播种总面积的12.71%,比2020年提高了0.8个百分点；2021年家庭农场粮食产量占粮食总产量的比重为19.43%(见图2)。整体来看，新型农业经营主体尚未成为我国粮食生产的主力军。保障粮食和重要农产品稳定安全供给是建设农业强国的头等大事，尽管新型农业经营主体的规模化经营程度更高，但还应着力提高各类新型农业经营主体的种粮积极性，使其逐渐成为粮食生产的主力军，在保障国家粮食安全中发挥更大作用。
图2 2020—2021年全国种粮家庭的数量、面积与产量占比
注：数量占比=种粮家庭农场数量/家庭农场数量×100%;面积占比=种粮家庭农场种粮面积/全国粮食播种总面积×100%;产量占比=种粮家庭农场粮食产量/全国粮食总产量×100%。2020年未公布种粮家庭农场的粮食产量数据 资料来源：中国农村政策与改革统计年报(2020—2021年);国家统计局官网
对标全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的目标要求，当前和今后一个时期，推进新型农业经营体系建设要落实支持家庭农场的各类政策措施，健全家庭农场经营者培训制度，依法保障家庭农场用地和土地经营权，并进一步完善和落实面向家庭农场的财政税收政策、金融保险服务等。加快培养农民合作社带头人，开展集中培训和普法宣传，支持农民合作社聘用职业经理人；建立健全农民合作社基层辅导员队伍，开展农民合作社辅导员培训。探索建立面向种粮家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，与粮食播种面积、产量合理挂钩的专项支持保护政策，保障种粮收益，提高其粮食生产积极性。推进新型农业经营体系建设要以提高农业(地)产出率和劳动生产率为核心。为此，应进一步针对不同农产品以及不同区域地貌特征创新处不同的适应性模式。对于平原和粮食等大田作物生产区域，应重点推进以土地出租为主要特征的家庭农场等适度规模化经营主体，对于山地丘陵和经济作物等小众农产品生产区域，应重点支持和鼓励土地入股、合作经营等经营形式。
(三)鼓励支持各类人才服务乡村振兴的进展成效与改革重点
1.促进各类人才服务乡村振兴的进展成效。
乡村振兴，人才先行。近年来，我国坚持把乡村人力资本开发放在重要位置，通过建立健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施，支持鼓励各类人才在乡村振兴中建功立业。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》,成为推进乡村人才振兴工作的纲领性文件。近年来，我国加快推进各类人才入乡下乡服务乡村振兴取得一系列成效。
第一，建立健全各类人才服务乡村振兴的体制机制。
各级各地政府为引导乡村人才流入提供主动力，从吸引到服务等多环节上，不断优化乡村人才政策扶持机制，例如健全人才引进政策、人才安居政策、服务保障政策等。建立各类人才定期服务乡村制度，提高乡村人才服务保障能力。
第二，农村创业创新带头人与乡村公共服务人才队伍建设取得明显成效。
数据显示，我国乡村创新创业人员数量从2015年的450万人增加到2020年的1010万人，五年间累计增加560万人。通过开展“特岗计划”“订单定向”等人才支持计划，加强乡村教师、全科医生等人才队伍建设，缓解了乡村教育、医疗、文化、科技等公共服务人才短缺的部分难题。
2.推动各类人才服务乡村振兴面临的主要困难与今后重点。
目前来看，支持鼓励各类人才服务乡村振兴依然面临一些困难和挑战，主要表现在各类人才服务乡村发展的持续期偏短、主动性不高，现有人才支持政策统筹协调不足等方面。与城市相比，乡村仍然存在优质资源匮乏、发展机会受限、持续发展条件不足等问题，让很多优质人才招不来，留不住。此外，现有人才支持政策统筹协调不够，促进人才发挥作用的机制需要进一步创新。引入城市专业人才服务乡村的机制不灵活，人才的培育、引进、使用、激励政策措施有待强化，各类人才在福利待遇、晋升空间等方面的政策保障还有待完善。
进入新发展阶段，要更加注重以人才振兴赋能乡村振兴。2022年，农业农村部印发《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》,提出到2025年要初步打造一支规模宏大、结构优化、素质优良、作用凸显、以主体人才为核心、支撑人才和管理服务人才为基础的农业农村人才队伍。
提高各类人才服务乡村振兴的积极性，重点是要完善各类人才定期服务乡村的激励机制，在职务晋升、职称评定方面，适当倾斜长期服务乡村发展的有关人才。引导各类人才入乡兼职兼薪和离岗创业。继续实施农村订单定向医学生免费培养项目、教师“优师计划”等，开展实施“大学生乡村医生”专项计划，从多面健全各类人才服务乡村振兴的体制机制。
四、新阶段深化农村土地制度改革的战略构想
处理好农民和土地关系是深化农村改革的主线。土地是农民最重要的生活生产资料，同时还兼具其他多重功能和属性，正因如此我国的改革开放就起始于农村土地制度改革。适应人口流动与人才发展的现实需求，全面推进乡村振兴与加快建设农业强国，需要进一步明确农村承包土地、宅基地、集体经营性建设用地的改革方向，稳步推进各项农村土地制度改革创新。
(一)深化农村承包土地制度改革的关键问题和路径选择
党的十八以来，我国围绕农村承包土地的改革实践可以概括为三个方面。一是将土地承包经营权划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权分置并行，成为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。二是实行第二轮土地承包到期后再延长三十年。2017年党的十九大报告中指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》,进一步稳定了承包方和农业生产经营者的预期。三是开展农村承包土地确权登记颁证。目前，已基本完成承包地确权登记颁证的行政村超过55万个，农村承包地颁证率已超过96%。
1.新阶段农村承包土地制度面临的问题与挑战。
在全面建成小康社会的基础上，保障国家粮食安全、全面推进乡村振兴、促进农民农村共同富裕对农村承包土地制度提出了新要求。然而，充分发挥农村承包土地的作用仍然面临不少体制机制上的障碍和不足。
第一，农民对土地保障功能的主观依赖较强。
长期以来，农村的社会保障水平相对不高，不少农民的惜地情节因此突出。部分农民虽然已有较高水平的非农就业收入，但宁肯将土地撂荒也不愿将其流转，导致农地流转市场发展不充分，不少地区还存在农地经营权流转不畅的情况。此外，由于农民向城市转移的成本过高，再加上部分农户非农就业能力有限，农村土地承包权面临退出补偿、土地后续利用、风险防范等多方面困难。
第二，承包经营权的流转交易机制与价格形成机制不完善。
我国土地流转的交易成本仍然较高，呈现不完全市场特征，还存在土地“被流转”、流转租金不合理等问题。农地流转租金一头连着农民的财产性收入，另一头连着农业生产者的经营成本。租金较低不利于提高农民出租承包地经营权的意愿，不利于农地流转市场发展；租金过高则会提高农业生产经营成本，降低转入方的经营收益，影响其生产积极性。
农村承包土地“三权分置”改革以来，农地流转的租金整体增长。以农地经营权流转市场发育程度较高的黑龙江省为例，数据显示，2015年1季度至2023年1季度，水田、旱地的流转租金整体呈现波动上涨的趋势，每个季度的平均增长率分别为0.81%、0.10%。2023年1季度，黑龙江省每亩水田、旱地的流转租金分别达到487元/亩/年、381元/亩/年(见图3)。面临不断上涨的农地流转租金，农民近年来的种粮收益持续较低，长此以往或将加剧农地的“非粮化”。
图3 2015—2023年黑龙江省的农地流转均价变化 (元/亩/年)
数据来源：土流网，https: //www.tuliu.com/landprice/list-65-0/
2.新阶段深化农村承包土地制度改革的关键任务。
当前和今后一段时期，深化农村承包土地制度改革的总体方向是继续落实和完善“三权分置”,重点是要做好第二轮土地承包到期后再延长30年工作、健全农地流转的价格形成机制。
第一，遵循第二轮土地承包到期后再延长30年政策方向，扩大试点范围，提出具体方案，并形成指导意见。分类提出第二轮土地承包到期后的具体路径。绝大部分应当保持延包；尊重当地农民的习俗及意愿，涉及合户、分户等情况的农户应重新签署土地承包合同；对于进行互换承包地的农户而言，应按照互换后的地块信息重新签署承包合同；对于整户消亡、家庭内部无集体经济组织成员等情况，可以将土地承包经营权收归集体，其地面附着物由集体经济组织给予货币等多种形式的适当补偿。顺应进城落户农民的意愿，探索建立农户承包地依法、自愿、有偿转让和退出制度，探索多种形式的承包土地有偿退出路径。
第二，健全农地流转的价格形成机制。推动农村土地要素市场化配置改革，不断健全土地经营权流转的管理服务制度，降低经营权流转交易过程中的各类交易成本。做好农地经营权流转的服务、指导、监督等工作，加强流转价格指导。综合考虑土壤条件、区位条件、产品价格、生产成本等因素，根据种植粮食、露天蔬菜、设施农业等不同情况，合理确定农地经营权流转的指导价格。加强流转情况监测，探索建立工商企业流转农地经营权的风险保障金制度，防范工商企业长时间、大面积租赁土地开展农业生产可能面临的违约风险等，对流转期限较长、面积较大的，在签订流转合同前，对转入方的资信情况、履约能力进行必要的核查评估。
(二)推进农村宅基地制度改革的关键问题和路径选择
农村宅基地制度改革是盘活农村资源资产，增强农村发展活力的重要举措。2018年，中央“一号文件”正式提出宅基地“三权分置”改革，即所有权、资格权和使用权分置，并明确指出“还权、赋能、分权、放活”等改革路径。2019年，中央农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》,将农村宅基地制度改革向前推进一步。2020年，《深化农村宅基地制度改革试点方案》通过审议，扩大了农村宅基地制度改革试点范围。2023年中央“一号文件”再次强调，稳慎推进农村宅基地制度改革试点。
1.新阶段农村宅基地制度面临的问题与挑战。
各试点地区在开展农村宅基地制度改革的进程中，面临的主要问题和挑战包括：第一，一户一宅制度规定的落实进度较慢。对历史上形成的“一户多宅”、宅基地面积超标和非集体经济组织成员占用宅基地等问题，目前尚未形成比较统一完善的政策措施。并且，由于农村宅基地体量较大、农民的传统思想观念较深、宅基地退出补偿资金难落实等原因，以上问题在实际工作尚未得到妥善处置。
第二，不同地区宅基地禀赋差异较大，各地推动宅基地制度改革的积极性存在差别。农业农村部的数据显示，不同地区农村宅地基的闲置和出租情况存在明显差异，其中，东北地区的宅基地闲置率最高(6.36%);中部、东部、西部地区农村宅基地的闲置率依次为4.64%、3.84%和2.98%。从农村宅基地的出租情况来看，2021年东部地区宅基地出租比例最高(0.86%),东北、西部、中部地区依次为0.40%、0.24%和0.18%(见表1)。各地农村人口外出的倾向不同，对于放活宅基地使用权的需求也有不同，这使得各地对于宅基地制度改革的重视程度存在明显差异。
