在宋代以前中原王朝主要有两个地方以出产战马而闻名：一是冀北之野；一是甘凉河套一带。甘凉河套地区在北宋初期属于定难军节度使的辖区。尽管甘凉河套名义上处于宋朝的疆域内，可实际上定难军节度使只是名义上臣服于宋朝的割据政权，直到公元1038年这一政权发展成为独立的西夏国。这就导致宋朝很难从西北的甘凉河套地区获得战马，而位于东北方向的冀北燕云地区又早就被石敬瑭割让给契丹人了。

东北的幽云和西北的甘凉两地的丢失直接导致宋朝成为了历代中原王朝中最缺优质战马的王朝。宋朝在失去幽云地区的地理屏障和宝贵的战马资源后始终在与契丹的博弈过程中处于被压制的状态。宋朝要改变自己在政治军事上被契丹人压制的状态就必须收复幽云地区。开宝九年（公元976年）二月宋军攻灭南唐后群臣上书宋太祖赵匡胤请加尊号“一统太平”。

这时赵匡胤却说：“燕（云）、晋（北汉）未复，何谓一统太平？”由此可见从赵匡胤起北宋历代皇帝就对收复幽云地区念念不忘。赵匡胤是采取“先南后北、先易后难”的策略统一天下的：赵匡胤在位时期主要的目标是削平南方群雄，因此在北方对契丹一直尽量保持相对和睦的姿态。在这种形势下赵匡胤制定了以和平赎买为主、武力攻取为辅的收复幽云计划。

赵匡胤把平定南方各国所得的府库金帛和三司税赋结余存入“封桩库”。赵匡胤打算等存满三五十万就与契丹方面订约赎回幽云十六州，如果契丹方面拒绝归还幽云地区再诉诸武力攻取。这当然是不现实的：契丹人如何舍得卖掉自己最富庶的土地？宋人要收回幽云十六州就必须在战场上打赢契丹人。等到赵光义上台尝试用武力收回幽云十六州，可高梁河之战的失败使他的意图彻底落空。