烈山区农村饮水安全工程运行管理机制
调研报告
宣城市位于安徽省东南部，地跨北纬29°57''～31°19''，东径117°58''～119°40''。东接浙江，北连江苏，南靠黄山，西通芜湖。全市辖区五县一市一区，南北长150km，东面宽161.5km，总面积12340km2。人口275.34万。其中：农村总人口228.47万人，建制镇54个乡31个，行政村852个，自然村10279个，2008年，全市实现生产总值411亿元，增长13%，财政收入48亿元，增长28.6%，全社会固定投资416亿元，增长49；社会消费品零售总额140.7亿元，增长23%，人均消费水平居全省前列；城市居民人均可支配收入11809元，增长13.2%，农民人均纯收入5103元，增长19.1%，高出全省平均水平。外贸进出口总额5.6亿美元，增长48%，其中出口4.98亿美元，增长51%。
自然条件
宣城市属于于长江中下游平原与皖南山区过渡地带，境内黄山山脉，天目山余脉、九华山余脉纵横交错，形成南高北低东部抬起的复杂地形，境内最高峰为南部绩溪县清凉峰，海拔高程1787米，北部圩区最低高程只有７米，高差达1780米，全市地面平均坡降达11.9‰。自然的地形条件将宣城市分为北部河网平畈区、中部丘陵区和南部山区三种地貌类型。
宣城市属亚热带季风湿润气候区。全市年平均气候在15.4℃～15.9℃之间，多年平均降雨量在1200～1500毫米，自北向南递增，呈现山区多、丘陵少的地方差异。年际分配不均是本市降雨一大特点，1978年与1954年宣州站降雨之比高达1:2.78，广德县两年降雨之比为1:2.83。年内降雨分配不均是本市降雨又一大特点，６～８月份降雨占全年总量的40％左右，有些年份甚至超过全年的一半。８月份以后，又易受登陆台风的影响，形成台风暴雨，诱发山洪。伏秋季节，往往雨量偏少，容易出现干旱。
水资源
河流、水系
宣城市地跨长江、新安江流域，包括青弋江、水阳江、新安江、太湖等水系。
青弋江纵贯泾县南北，经县城流向宣州、南陵、芜湖入长江，在我市境内全长96.0km，面积3428km2。
水阳江为我市第一大河，境内流域面积7956km2，绩溪县，流经宁国、宣州，从当涂贯入长江。
太湖流域在宣城市有240km2，主要集中在郎溪、广德东部。
新安江流域，主要集中在绩溪县，境内流域面积716 km2 (含汾水江91 km2）。
地表水资源
由于地理条件优越，本市水资源相对较为丰富，年平均径流总量达90.86×108m3，人均拥有水资源3318m3，亩均拥有水资源2114m3，高于全国和全省水平。全市平均地表径流深为736mm，径流深分布与降水分布基本同步。
地下水资源
我市丘陵、平原主要地质分布大多为红砂岩，岩层厚度较大，含水率低，地下水埋藏较深，一般在200m以下。山区河流坡度较陡，切割较深，谷坡土层相对较薄，地下水都补给河流，形成山丘河川基流。
根据有关资料，我市浅层地下水资源模数为11.74万m3/km2，属于地下水贫乏地区。
社会状况
全市辖宣州区、宁国市和郎溪、广德、泾县、绩溪、旌德五县，2005年底共有98个乡镇811个行政村（居委会），全市总人口273.56万人，其中农业人口242.76万。2005年，全市国民生产总值251.53亿元（其中农业总产值87.54亿元），人均生产总值9749元。
我市于2005初，对辖区内的农村饮水状况进行了摸底。全市饮水安全和基本安全的人口为161.39万人，饮水不安全的人口81.37万人，占全市农村人口33.5%，其中水质不达标57.58万人（氟超标3.83万人、砷超标0.055万人，苦咸水超标4.07万人，污染严重的地表水28.88万人，污染严重的地下水7.14人，其他饮水水质超标问题13.60万人），水量、方便程度、保证率不达标23.79万人。根据我区实际情况编制了《宣城市农村安全饮水工程“十一五”发展规划》，在此基础上，2007年修改完善了《农村饮水2007-2011年规划》。2009年完成了《宣城市2010-2013年新增农村安全饮水工程规划》。
一、工程基本情况
1、工程建设进展情况
（1）计划下达情况
2005年项目解决3.7万人饮水不安全问题，由省发改委、水利厅以发改投资〔2005〕1249号文下达了投资计划，下达投资1314万元，其中中央预算内投资592万元，地方配套722万元。
2006年项目解决5.16万人饮水不安全问题，由省发改委、水利厅以发改投资〔2006〕1028、1029、1073号文下达了投资计划，下达投资1978万元，其中中央预算内投资893万元，省级投资289万元，地方配套796万元。
2007年项目解决16万人饮水不安全问题，由省发改委、水利厅、财政厅以发改投资〔2007〕941号文下达了投资计划，下达投资6352万元，其中中央预算内投资2860万元，省级投资1028万元，地方配套2464万元。
2008年项目解决11.84万人饮水不安全问题，由省发改委、水利厅、财政厅以发改投资〔2008〕392号文下达了投资计划，下达投资4618万元，其中中央预算内投资2055万元，省级投资821万元，地方配套1742万元。
2008年第二批项目和2008新增项目解决5.23万人饮水不安全问题，由省发改委、水利厅、财政厅以发改投资〔2008〕1030、1320号文下达了投资计划，下达投资2476万元，其中中央预算内投资1660万元，省级投资323万元，地方配套493万元。
（2）地方配套投资落实情况
2005～2008年项目全市共落实地方配套资金6217万元，其中2005年项目722万元，2006年项目796万元，2007年项目2464万元，2008年项目1742万元，2008年第二批项目和2008年新增项目493万元。
（3）前期工作经费落实情况
2005～2008年项目全市共落实前期工作经费98万元。
（4）任务、资金完成情况
2005～2008年项目全市共解决饮水不安全人口41.93万人，完成投资16738万元，建设农村饮水安全工程426处。
2、工程运行管理情况
为使农村饮水安全工程走向可持续发展的道路，在工程建设后明晰产权，搞活经营权。各县市区农村饮水安全工程办公室根据农村饮水安全情况制定本县的管理制度，各工程根据其工程特点具体制定管理制度或乡规民约。我市农村饮水安全工程建后管护主要有以下三类管理模式：一是以私人投资为主新建的股份制水厂或原有个体水厂管网延伸工程，按照投资比例确定股份，在明晰产权的基础上，由投资人或原水厂个体私人管理。二是对以国家投资为主、集体和受益群众投资投劳为辅建设的小型供水工程，通过受益群众代表会议推选管理人、承包人或成立用水协会，制定具体的运行管理制度，明确专人管理。三是以投入一定比例的资金可获得一段时期的经营权为条件，公开竞争招聘经营人管理。
二、工程建设取得的成效
截止目前，全市2005-2008年共建设农村饮水安全工程点426处,解决农村饮水不安全人口41.93万人（含2008年新增5.23万人）。其中2005年项目建设工程64处，已全部完工，进行了县级自验和市级验收，解决农村饮水不安全人口3.7万人。2007年（含2006年）项目建设工程156处，已全部完工，进行了县级自验和市级验收，解决农村饮水不安全人口16万人。2008年项目建设工程147处，已全部完工，完成县级自验92处,旌德县19处工程完成了市级验收，解决农村饮水不安全人口17万人。2008年新增项目建设工程57处，已全部完工。
农村饮水安全工程的实施，使民生工程成为“民心工程”、德政工程，使饮水不安全的地区永远告别了“吃水难”的历史，随着饮水水质的改善，受益区农民的生活质量和健康水平得到进一步提高，卫生状况得到明显改善，文明程度逐步提高。
此外，随着农村饮水工程建成运行，农村劳动力也将得到极大地解放，将有更多的时间用于地方建设和发展家庭经济，为建设社会主义和谐社会奠定坚实的基础。
三、主要经验和做法
1、建立领导机构，制定管理制度
市政府于2005年批准成立了由分管副市长任组长的农村饮水安全工程建设领导小组，各县市区也于2005年成立了以县长或分管县长为组长，发改、财政、卫生、物价、审计、监察、水务等部门为成员的农村饮水安全工程建设领导小组，办公室设在各县市区水务局，为具体办事机构，并配备了专门的办事人员。
2005年，我市制定了《宣城市农村饮水安全工程建设管理办法（试行）》，率先在全省实行。2007年参照省《农村饮水安全工程建设实施方案》制定了《宣城市农村饮水安全工程建设实施方案》，各县市区全部制定了《实施方案》或《实施意见》。宣州区、广德县、宁国市、绩溪县参照省市《农村饮水安全工程建设管理办法》结合实际制定了切实可行的《管理办法》，指导本县市区的工程建设和管理。广德县还出台了《农村饮水安全工程运行管理办法（试行）》和《饮用水水源保护区环境保护管理办法》，以保证水源水质和工程的长效运行。
2、明确目标任务，层层实行考核
为了明确责任、落实任务，接省政府考核目标后，我市及时将目标任务分解下达各县市区，签订目标责任书。各县市区政府明确了领导组各成员单位的工作职责，在此基础上将责任目标下达到各乡镇进行考核，与乡镇签订目标责任书，纳入政府考核指标。市民生办不定期组织有关部门进行考核，推动了工作进程。
3、按照下达计划，严格项目审批
我局根据省发改委、水利厅下达的年度计划和可行性研究报告，要求各县市区及时编制项目实施方案（初步设计），由市水务局、发改委、卫生局、财政局联合组成专家组审查，提出修改意见，由各县市区进一步修改后，再由市水务局和发改委联合审批。项目实施过程中，对因前期工作不够扎实或者已经通过其他渠道解决了饮水安全等情况需要变更的，需县级提供有关证明材料并到项目点调查确认后，及时严格审批，以确保工程顺利实施。
4、推行项目“六制”，加强建设管理
为贯彻省《农村饮水安全工程建设管理实施方案》，做好项目实施管理，我市各县市区大力推行“六制”，投资较大的规模水厂严格实行项目法人制、招标投标制和工程监理制，对山区分散的单村工程根据工程特点，采取不同的建设方式。绩溪县委托受益村负责工程建设管理。宣州区、郎溪县、广德县、宁国市、泾县、旌德县采取公开招标的方式选择具有相应资质的施工队伍参与农村饮水安全工程建设。各县市区均在水利部推荐的产品目录中采取集中采购管材和净化设备，其中郎溪县、绩溪县、旌德县实行了政府采购。宣州区、郎溪县、广德县和宁国市公开选择了工程监理单位。旌德县委托监理单位对农村饮水安全工程的质量、进度、投资进行监理，并实行局领导包片负责和技术干部包乡(镇)负责的工作机制。为确保项目资金专项使用，各县市区基本都建立农村饮水安全项目资金专户，将各级财政补助资金纳入专户，资金使用实行报账制，由财政部门审核把关，确保了资金使用安全。
5、实行项目公示，接受社会监督
各县市区在实施水利民生工程中，采取各种措施，对农村饮水安全工程的政策、工程措施等技术指标、项目地点、资金使用、计划任务等在当地媒体上进行公示，接受社会监督。旌德县在县电视台连续播报《旌德县农村饮水安全工程建设实施方案》，广泛接受社会监督。郎溪县从人大、政协、监察局聘请6名监督员，全程参与农村饮水安全工程的监督，在项目村村务公开栏进行了公示。广德县将2007～2010年全县农村饮水安全拟解决到村人数、工程点在《今日广德》上进行了公示。泾县、绩溪在工程建设地对工程情况进行公示。宣州区由建设乡镇采取广播会、受益群众代表会和在《宣城日报》发布公告等多种形式进行了公示。
6、积极建章立制，注重运行管护
为使农村饮水安全工程走“建得成、用得起、管得好、长受益”可持续发展的道路，在工程建设后明晰产权，搞活经营权。市农村饮水安全工程办公室指导各县市区根据其工程特点具体制定管理制度或乡规民约。在农村人饮工程实施中，各县市区始终把供水工程水源的可靠性、安全性作为项目第一要素来考虑，从水源调查、选点、水质化验等方面作了大量前期工作，保证了工程所在地水量、水质符合农村饮水安全标准。为确保已建工程的供水安全，对农村饮水安全工程在饮水水源地显要的地方设立“水源保护区”标志牌，划定保护范围，实施水源涵养林保护、严禁家畜进入保护区以及严禁在保护区从事对水源有污染影响的一切人为活动等。特别是宣州区、郎溪县较大规模的水厂，将水源保护区的上游、下游的四址位置进行了明确。各县市区卫生部门对集中供水的水厂出厂水、末梢水进行定期监测，以确保饮水安全。
四、存在的问题
1、2005～2008年项目我市农村饮水安全工程平均每人投资390元，国家和省级补助合计约240元/人，地方财政和受益群众负担150元/人，2008年新增项目人均投资496万元，国家和省级补助合计约362元/人，地方财政和受益群众负担134元/人。根据《安徽省农村饮水安全项目资金管理暂行办法》规定，受益群众自筹人均不得大于10％，市县两级财政都很困难，难以足额配套到位。
2、原规划时，确定农村饮水不安全人口为总人口的1/3，且插花布置，既不符合饮水不安全人口分布实际状况，又造成群众之间矛盾，致使几乎所有工程规模都较小，覆盖能力有限，为解决这些矛盾，具体实施时又不得不扩大工程规模和受益范围，造成资金缺口。
3、项目建设管理费用及建设监理费用较少，难以满足项目的建设需要。农村饮水安全工程主要特点是点多面广、单个工程量小、工程均位于偏远山区，交通不便，二次搬运费用较高。且每处工程从前期工作、开工建设、重点单元验收、分部工程验收到工程竣工验收均需按建设程序管理，增加了大量的建设管理费用。而农村饮水安全工程所列的建管费用较少，仅为建安工程的2％，建管费用难以满足工程建设需要。
4、山区小型工程参照基本建设程序进行招投标比较困难。项目工程点分散，点多面广，工程规模小、单项工程投资少、地形复杂、交通条件差，材料运输费用高造价难以估算，一般施工队伍不愿冒风险承建，经常会出现流标。
5、计划下达时间与工期要求存在矛盾。编制农村饮水安全工程实施方案一般需一个月左右时间,公开招投标至选定施工单位最少需一个月时间, 工程从开始编制实施方案到正式施工至少需两个月，有时需近三个月时间。且农村饮水安全工程较分散,施工难度增大，若计划下达迟了，无法保证按计划完成时间完成建设任务。
6、小型饮水安全工程运行管护难。少数受益群众建后管理意识淡薄，部分村民代表和用水协会管理较为松散，没有按规定提取工程折旧费，只是按运行成本收取水费，水价较低，还有部分由村集体代管的工程没有收取水费，不利于工程的长效运行。
我市旌德、绩溪、宁国等山区的农村饮水安全工程分散、点多，位于偏远地区，有的工程仅解决一个自然村或几个自然村，解决人口仅100～200人，对于运行管理成本低的引泉工程，每年按10-30元/户收取维护管理费用尚可保持运转，但对于提水工程，虽然用电电费按农业用电进行收取，每吨水按1.5元进行收取，但农村群众用水较节约，每户用水量较小，平均每户每月用水量不足3吨，按80户的村庄进行计算，每月收入仅360元，扣取电费、管网损失量、管网维护等各种费用，管护人员每月工资仅几十元，因此小型饮水安全工程运行存在难以良性循环的问题。
五、加强工程建设及运行管理的政策建议
1、建议提高上级财政投入比例，减轻地方配套负担，切实将农村饮水安全工程建设好。
2、建议今后编制农村饮水工程规划时，尊重农村饮水不安全人口分布实际状况，成片安排布置，便于集中推进。
3、建议提高工程建设管理费用及监理费比例，以满足工程建管需要。
4、建议饮水安全工程建设程序适当简化，如选择土建工程施工单位可在原有招标的基础上，直接选择重质量，信誉好的施工队伍续签合同承建饮水安全工程，或者委托受益乡镇村组织实施。
5、建议尽早下达项目投资计划，在每年的2～3月份下达项目投资计划,便于早动手编制实施方案,计划下达后及时到位建设资金，以便工程及时开展建设。
6、积极探索农村饮水安全工程长效管理体制。对以国家投资为主、集体和受益群众投资投劳为辅建设的小型集中供水工程，通过受益群众代表会议推选管理人、承包人或成立用水协会，制定具体的运行管理制度，明确专人管理。鼓励引入市场机制，优先选定符合一定条件的承包人进行管理，以利于工程的长效运行。
为了提高水量、水质标准，我市近几年实施的农村饮水安全工程均是集中供水。集中式供水的优点：一是有利于优化配置水资源，提高供水保证率；二是有利于工程建设，降低单位成本；三是有利于工程建后管理，实现良性运行。在实施工程中，我们还充分考虑城乡统筹，对靠近城市或乡镇水厂的项目尽量实行管网延伸。农村饮水安全工程建设指标大致为区域人口的30％，且许多地方为插花分布，既限制了工程建设，又难以做到平衡。为避免上述情况，广德县和宣州区引入市场竞争机制，通过招商引资建设规模化水厂，再利用规模水厂辐射解决周边农村群众饮用水的方式，一方面多元化吸纳社会资金和技术，以项目资金为支点拉动社会投入，即解决规模水厂建设资金不足问题，更重要的是解决了工程的建后管理问题。另一方面在项目实施中全面贯彻“六制”，实行用水户全过程参与模式。工程施工严格依据审批的设计方案，参照基本建设项目管理程序，规范审批手续，强化项目管理。对工程进行全过程跟踪监督，把好质量关，确保将农村饮水安全项目这一民心工程建设成老百姓的满意工程。同时在水质监管上，建立了水质卫生常规监测制度，划定生活饮用水水源保护区和饮水工程管护范围。在水费收取上，按照“补偿价格、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，在农村饮水安全项目招商协议中明确限制水费及其他费用的收取，既考虑投资方的建设成本和经营效益，形成以水养水的工程长效管理体制，又注重农民群众的实际可承受能力，使农村的农民能像城市的居民一样喝上自来水、放心水。水厂由水务局、建设乡镇和投资商共同签订特许经营权协议，在协议中明确三方的责、权、利，划定供水范围，对工程建设资金的投入、使用、工程的移交、产权的确定以及建后运行管护进行了明确要求，从而即保护了群众利益，又明晰了工程产权，使供水工程长期发挥效益。
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