■本文作者：王小明 北京在明律师事务所
我的所谓“违法建筑”多年前就被行政机关开过罚单了，罚款也如期缴纳了，总该因此而取得合法建筑的身份了吧？现在遇到征收拆迁，相应的部分总该按合法建筑给予完整的补偿了吧？这是很多居住、使用无证房屋的被拆迁人朴素的想法，概括起来可叫做“罚过款的就是合法建筑”。
不过很遗憾，稍加搜索就不难发现，大量的司法裁判都没有支持这一“朴素认知”，而是给出了与此截然不同的裁判观点。本文，在明律师就结合最高法2020年针对一国有土地上无证房屋在征收中的认定问题所作裁判为大家解析。
吴先生在浙江省丽水市拥有一处国有土地上的四层房屋，涉案房屋建造于1998年。然而涉案房屋的第三、四层在建造之初就未能取得规划主管部门的批准，未能办下建设工程规划许可证，也未进行产权登记。
1999年，涉案建设行为被当地行政机关发现，经调查取证后对第四层作出每平米罚款80元的行政处罚。
时隔近20年后，涉案房屋被纳入征收范围内。市政府作为征收方对被征收房屋的合法性进行了调查、认定和处理，将第三层依据当地征拆政策和方案认定为合法住宅，同时认定第四层为“保留使用”。
这下吴先生不乐意了：按照当地的征拆补偿政策，“保留使用”这一认定结果意味着涉案房屋的第四层仍旧算违建，而非合法建筑，其补偿利益较合法建筑将会大打折扣。
罚过款都快20年了居然还按违建认定？想不通的吴先生向丽水市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销市政府作出的上述认定结果。
然而案件经丽水中院、浙江高院两审审理，吴先生的诉讼请求均未得到法院的支持。吴先生于是向最高人民法院申请了再审。
那么，最高法对罚款后无证房屋的合法性问题究竟会给出怎样的裁判观点呢？
最高法在本案再审裁判中指出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条的规定，市、县级政府有权组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中市政府具有作出被诉认定的法定职权。
接下来则是到底该如何认定的问题了。而这需要回到《城乡规划法》第64条中去找寻答案：
未取得建设工程规划许可证……进行建设的，由县级以上政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款……
这是违建查处的基础性法律依据。分析之下我们不难理解，本案中涉案房屋的第一、二层是无异议的合法建筑，三、四层属于未经批准建设的无证部分。
鉴于《城乡规划法》的前身《城市规划法》施行于1990年，案涉房屋于1998年方才建造，故三、四层无证建造显然涉嫌违法。
而根据第64条的上述规定可知，罚款只是这种情形下的“附加”处罚种类之一，限期改正即补办规划手续才是其首要的处罚种类。
“以罚代管”从来都是不被允许的，涉案房屋的当事人仅缴纳了罚款，但未在此后的十余年间补办规划手续，涉案房屋就仍然处于违反城乡规划的持续状态中，即使过了快20年也仍是违建。
事实上，根据最高法查明的事实，本案中当地规划主管部门明确复函称对涉案房屋的第三、四层无法补办规划许可手续。这就是说，行政机关认为涉案房屋的无证部分系违建无疑，只能给予其中第四层“保留使用”也就是凑合着接着用的“宽大处置”，但却不能给予其合法的身份资格。
一旦面临征拆，第四层也只能作为违建不予补偿或仅给予少量建筑材料价值的补偿，而不能按照完全合法的房屋给予补偿。
最终，最高法作出（2020）最高法行申2615号《行政裁定书》，驳回了吴先生的再审申请。
通过这一非常具有典型性的案例，在明律师要提示广大被拆迁人的是，无证房屋的确不一定会被限期拆除或者没收，但“保留使用”“罚款”等处置、处罚并不意味着其就能视同合法建筑了。
在征地拆迁中房屋能否取得完整的补偿，主要看其是否属于合法建筑，介于合法与违法之间“模糊地带”的历史遗留原因形成的无证房屋，以及本就是违建，只是并未强制拆除的房屋都可能会面临补偿扣减、缩水、打折的不利局面。补与不补，补多与补少，这又是另一个独立的法律问题，与若干年前是否罚过款、是否予以强制拆除并无直接的关联。
被拆迁人还是要将权利救济的重点放在积极搜寻能够证明房屋系合法建造的证据上，罚过款、接受过调查恰恰说明涉案房屋不够合法，而不能作为其已“变为”合法的凭据。真正合法的过硬证据只有一个：房屋具备规划许可和不动产权登记证明。
当然，本案中吴先生及时针对市政府就房屋合法性的认定行为提起诉讼实施救济的做法是非常值得肯定的。这类诉能否被受理各地法院掌握的尺度不尽相同，但在专业律师的指导下去积极尝试，对争取尽可能满意的补偿仍是有益处的。
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