地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。地方人民代表大会会议(简称人代会)是地方国家权力机关依法行使地方国家权力的基本形式。它是人大代表代表人民意志，依法行使当家作主、管理国家权力的法定形式;是把党的主张变为国家意志，把人民的意志上升为国家意志的重要场所;是依法产生本级国家机关体系—自己的常设机关(人大常委会)和行政、监察、审判、检察机关的唯一途径。

参加是指加入某种组织或某种活动。参加人代会就是加入人代会的活动。以参加会议的人是否享有发言权和表决权来划分，参加人代会的人员分为：出席人员、列席人员和旁听人员三种。以下分别进行简述：

一、出席人员

所谓“出席会议”就是在会议中拥有发言、表决等能够影响会议结果的权利。县人大代表是县人代会的法定出席人员。代表法第2条第2款规定：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”第3条第1项规定：人大代表享有“出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”的权利。第4条第2项规定：人大代表应当履行“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”的义务。从上述法律规定来看，各级人民代表大会的代表是本级人民代表大会的组成人员，必须出席本级人代会。也就是说，只有是依法选举产生并取得代表资格的人大代表，无论他们是否还有其他政治身份，只能以人大代表的身份出席人代会(不是列席，更不是旁听)。

如x县十八届人大的人大代表共180人，这180名人大代表是县十八届人民代表大会的组成人员，理应出席本级本届的人代会。无论他们是否还有其他政治身份，只能以人大代表的身份出席人代会(不是列席，更不是旁听)。

二、列席人员

所谓“列席会议”是指有发言权没有表决权的人参加会议。列席县人代会的人员都不是县人大代表，这在实践中，较难确定，范围过宽或过窄，都不利于人代会的召开和会议精神的贯彻落实。可以从以下几个方面来划分和确定：

（一）法定列席人员。即法律明确规定列席人代会的人员。法定列席人员又分为必须列席的法定列席人员和可以列席的法定列席人员两种：

1.法定必须列席的人员。即不是县人大代表的县政府组成人员和“一委(监察委)主任和(法院、检察院)两长”。地方组织法第17条规定：“县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府*员，列席本级人民代表大会会议;县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议。”也就是说，不是县人大代表的县政府组成人员、县监察委员会主任、县人民法院院长和县人民检察院检察长是法定必须列席的人员。是法律硬性规定列席人代会的人员。必须全部列席县人代会。县政府组成人员，包括县政府县长、副县长，以及县政府组成部门的局长、主任。

法律这样规定能够起到三个作用：

一是可以使他们直接听取人大代表对政府、监委、法院和检察院工作的建议、批评和意见;

二是便于及时回答人大代表对政府、监委、法院和检察院提出的询问和质询;

三是可以使他们直接听取人大对议案的讨论意见，了解人大通过的法规和作出的决定、决议的精神，以便贯彻执行。因此政府组成人员、监委主任、法院院长和检察院检察长列席本级人大会议不仅是一种权利，更重要的是一种义务，是接受人大监督的一种重要形式和途径。

如x县政府一正八副(有两名是挂职副县长)中，有一名是县人大代表(也是省和市的人大代表)。政府的组成部门为：发改局、工信局、教育局、民宗局、公安局、民政局、司法局、财政局、人社局、环保局、住建局、交通运输局、农业局、林水局、招商局、卫健局、商贸局、审计局、安监局、统计局、食品药品监管局、监察局、文体广电旅游局23个局。

这23个局的局长是政府的组成人员。其中，有2名局长(发改和财政)是县人大代表。即政府组成人员中，包括9名正副县长,有3名是县人大代表。监委主任和“两长”均是县人大代表。法定列席人员应该有34人，扣除3名出席会议的县人大代表后，实际上，法定必须列席的人员只有31人。

2.法定可以列席的人员。即不是县人大代表的市人大代表是县人代会法定可以列席的人员。代表法第27条规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议。”可以列席选举单位的人代会，也可以不列席。

以x县为例，市新一届人大的25位人大代表是由县人民代表大会这个选举单位选出的，可以列席选举他的县级人代会。对于市人大代表列席县级人代会，法律未作硬性的要求，而是作了“可以列席”这一选择性的规定。即可以列席，也可以不列席;可以全部列席，也可以部分列席。在25名市人大代表中，有5名同时也是县人大代表，作为出席人员。实际上，可以邀请列席县人代会这一选举单位的市人大代表只有20人。

（二）决定列席的人员。法律规定由人大常委会决定列席人代会的人员。它与法定必须列席的人员和法定可以列席的人员不同：一是决定的主体是人大常委会;二是决定的对象是有关“机关”和“团体”的负责人。即不是县人大代表的县级以上的其他有关机关、团体负责人。地方组织法第17条规定：县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议。这条法律规定的决定对象只能是“机关”和“团体”的负责人(包括其正职、主持工作的副职)。

一般来讲，县人大常委会决定列席人代会的人员通常是：不是县人大代表的县内有关机关、团体负责人。包括不是县人大代表的县委*或者主持工作的副*(因为他们是县委这个机关的负责人)、县委工作部门负责人、县人大常委会工作机构负责人、不是县政府组成的政府部门、驻县（区）国家机关等机关负责人，以及县总工会、团委、妇联等团体的负责人。武装部部长或主持工作的副职是机关负责人。

对于“机关”和“团体”负责人是否列席县级人代会，法律也未作硬性的要求，而是作了“经决定，可以列席”这一选择性的规定。县级人大常委会可以决定列席，也可以不决定列席;可以决定全部列席，也可以决定部分列席。一般来说，被决定列席的人员，都是有关的。一旦被决定列席，就应该列席。

按惯例列席的人员。这类列席人员，不是法律规定的人代会列席人员。既不是法定列席人员，又不是决定列席人员。而是人大常委会根据人代会的需要，并按照习惯做法，决定邀请列席人代会的人员。在实践中，主要有八种情形：

1.市委指导组成员。在实践中，市委一般都会派出2—3人的指导组对县级人代会进行指导，特别是有选举任务的会议。指导组与会议密切相关，应邀请指导组成员列席人代会。

2.部分县委领导。包括不是县人大代表的县委专职副*、县委专职常委、兼任县武装部政委的县委常委(因不是武装部这个机关的负责人)。县委是一个县的领导核心，它“总揽全局，协调各方。”县委领导，理应参加本县的人代会。虽然法律未作明确规定，可按习惯做法，确定其列席人代会。

3.部分县级老领导。老领导是一笔社会财富，其意见建议对人代会作出决议、决定起到参考作用。虽然法律未明确规定老领导要列席人代会，但可以按习惯做法，只邀请他们只列席人代会开幕式，也可确定参政议政能力强、身体还适应的部分县级老领导列席人代会。

4.其他机构负责人员。主要是县属工业园区、管委会、建委等机构的负责人（二级机构和临时机构负责人不在其内，也不在应邀列席之列），但他们不是政府组成人员，也不是机关负责人。既不能作为法定列席人员，又不能作为决定列席的人员。只能作为按惯例列席的人员。

5.全国人大代表和省人大代表。按照代表法第27条规定的精神：上级人民代表大会的代表，“可以列席原选举单位的人民代表大会会议。”而全国人大代表和省人大代表分别是由省人代会、市人代会选出的，不是由县级人代会这个选举单位选出的代表。代表法第21条第2款仅规定“县级以上的各级人民代表大会代表，可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动”。法律未明确规定，全国人大代表和省人大代表应当或者可以列席县级人代会。全国人大代表和省人大代表列席县级人代会，很有必要，可以密切联系驻地群众，了解掌握并反映驻地社情民意。同时，有利于宣传贯彻上级人代会会议精神。可按习惯做法决定列席县级人代会。

如x县的全国人大代表只有1人。省人大代表只有2人，其中有1人同时还是省、市、县的人大代表，作为县级人代会的出席人员。另外一人同时还是市人大代表，已经按法律的规定，作为列席选举单位人代会的人员。按惯例列席住地县级人代会的上级人大代表只有全国代表1人。

6.县政协委员。政协章程规定：“中国人民政治协商会议(简称政协)是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”政协对国家的大政方针、各项建设事业和人民生活中的重大问题进行协商、讨论，并实行民主监督。这对于建设社会主义民主政治，改善和加强中国共产党的领导，改进和支持政府的工作，实现重大决策的民主化、科学化，都起到了重要作用。它既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般的社会团体，而是中国人民民主统一战线的组织形式。

法律也未规定政协委员一定要列席人代会。从1959年(除“文革”期间)起形成的惯例，全国人大与政协全国委员会基本上同时召开会议，凡不是全国人大代表的全国政协委员均被邀请列席全国人大会议。地方各级“两会”基本上也是按照这个惯例召开的。

邀请参加县政协会议的全体政协委员(政协的领导也是政协委员)列席县人代会，一起听取“一府两院”、计划和财政的工作报告，最大的好处是可以节省向大会作报告、听取报告的人力、物力和时间。因此，多年来，各级各地都邀请政协委员列席本级人代会，这已经成了惯例。如x县共有160名政协委员，均应邀请列席自治县人代会。

7.部分乡镇街道领导。

乡镇街道党委*、人大主席、乡镇长及街道主任，虽然也是机关的负责人，但不是地方组织法第17条规定的“县级以上的其他有关机关负责人。”因此，也不是县级人代会“决定列席的人员。”但因特殊情况,不是县人大代表的乡镇党委*、人大主席、乡镇长及街道主任，列席县人代会，有利于会议精神在各乡镇的学习宣传与贯彻落实。一般应按惯例列席县级人代会。

这里需要说明的是，企事业单位是以盈利为目的独立核算的法人或非法人单位。包括国有企业和民营企业。事业单位，一般指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。它是国家设置的机构，但不属于政府机构。因此，企事业单位既不属于有关机关，也不归属于有关团体。相应地，企事业负责人既不属于法定必须列席对象，也不属于人大常委会决定可以列席的范畴。

同时，确定列席人员时，要严格控制人数，原则上，列席人员人数不能超过正式代表人数(不超过出席人员数)。列席范围不要定的过宽，过多地照顾方方面面，致使列席人员过多，喧宾夺主，不利于代表集中精力审议会议事项。不是人大代表的政府组成人员和监委主任、“两长”是法定列席人员，必须列席，这是确定数，不能增减。其他列席人员必须是有关的，无关紧要的，不必列席。

三、旁听人员

所谓“旁听会议”是指没有发言权，也没有表决权的人参加会议。旁听人员只能参加会议听取会议报告等，不享有出席和列席人员的各种议事参与权。法律对人代会的旁听人员没有做出规定，也没有必要作出规定。但实践中，存在着旁听会议的情况。主要有两种情形：

1.新闻媒体等人员。新闻、媒体等工作人员为宣传报道人代会情况等而参加会议。

2.派出旁听的人员。政府及其工作部门、“两院”为广泛听取人大代表对其工作的意见、建议和批评，派出工作人员旁听人代会，主要是旁听分团审议工作报告的情况。

旁听人员的范围和人数，法律也未作出规定。由人大常委会工作机构根据会议宣传报道的需要和会议场所的条件，邀请即可。也可以由需要旁听的部门和人员向人大常委会工作机构提出申请，经同意，可以旁听人代会。其前提是不能影响人代会。

会务人员是为会议提供服务的人员，不是参加会议的人员。需要什么样的人，需要多少人，由县“两会”工作领导小组统筹。也可也可以由县人大常委会工作机构根据县人代会会议的需要来确定。

作者：张天科

编辑：王晨伟

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