【生态文明关键词】之环境（生态文明）立法
与生态环境保护或生态文明建设议题相关的国家立法体制及其程序机制、法律规章体系等的总称，是“环境国家“或“生态文明国家”的重要构成部分。与之相关联的术语，还有环城执法、环境间法等，它们共同构成一个国家的环境法治体系或“环境法治国家”。具体地说、狭义上的环境立法，是指一个国家的立法机关通过制定法律法规规范人与环境之间关系的法律行为，主要表现为保护自然资源、限制自然资源使用。环境立法是针对环境保护而制定的法律，但并不是包含环境的法律都是环境立法。比如，对环保产业的税收立法，属于税法而不是环境法；要求政府增加环保产业投入的立法，属于财政收支法而不是环境法；规范经济绿色转型的立法，属于经济法而不是环境法；促进环保科技进步的立法，属于科技法而不是环保法。换言之，严格意义上的环境立法，仅限于直接的自然环境保护和限制自然资源使用。
改革开放之初，我国就将环境立法纳入了议事议程。1979年，全国人大常委会通过了《环境保护法（试行）》。1982年《宪法》做出了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，而有关水污染防治、大气污染防治、海洋环境保护等的法律，也在20世纪80年代初相继制定实施。因而，与其他部门立法相比，生态环境领域的立法起步较早。截至2012年，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件；《刑法》《侵权责任法》还设立专门章节，分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任(罪）”。除此之外，国务院颁布了环保行政法规25件，国务院有关部门制定环保规章数百件，其中环保部的部门规章69件，而地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件；国家还制定颁布了1000余项环境标准。全国人大常委会和国务院批准、签署了《生物多样性公约》等多边国际环境条约50余件。另外，最高人民法院和最高人民检察院还分别做出了关于惩治环境犯罪法律适用的司法解释。如今，我国已经形成了一个由宪法关于环境保护的规定(第九条、第十条、第二十二条）、环境保护基本法（《环境保护法》）、环境与资源保护单行法、环境标准、其他部门法中有关环境的法律规范（包括中国加入或签署的国际法或公约）等组成的统一性环境法律体系。
就此而言，我国的环境立法已经实现了如下四个方面的阶段性突破。
一是环境保护主要领域基本有法可依。我国的环境法律制度框架已经基本形成，各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。在综合立法方面，制定了《环境保护法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等；在污染防治领域，制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》《噪声污染防治法》等；在生态保护领域，制定了《防沙治沙法》《野生动物保护法》《水土保持法》《自然保护区条例》等；在核与辐射安全领域，制定了《放射性污染防治法》等。
二是环境保护主要法律制度基本建立。环境法律制度按其性质，可以分为事前预防、行为管制和事后救济等三大类。事前预防类制度，是预防原则在环境立法中的具体体现和适用，主要包括环境规划制度、环境标准制度、环境影响评价制度、“三同时”制度等；行为管制类制度，其目的在于为环境监管提供可操作的执法手段和依据，主要包括排污申报登记制度、排污收费制度、排污许可制度、总量控制制度等；事后救济类制度，其目的是防止损害扩大、分清责任和迅速救济被害方，主要包括限期治理制度、污染事故应急制度、违法企业挂牌督办制度、法律救济制度等。此外，在生态保护方面，还建立了生态功能区划制度、自然保护区评审与监管制度、自然资源有偿使用制度、自然资源许可制度等。
三是环境保护行政许可门类较为齐全。根据国家法律、法规和国务院决定，各级环保部门实施了37项行政许可，涉及对项目建设环境管理，放射性同位素和射线装置监管，民用核设施、民用核安全设备监管等的审批，以及排放污染物许可、处置危险废物资质许可及其他特殊环保业务资质许可等，覆盖了环保行政管理的主要领域。
四是近年来迅速扩展的地方性立法实践。这其中主要包括环境地方实施性立法和生态地方创制性立法。前者如北京市、天津市、上海市、重庆市等的地方人大，对《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》进行了实施性立法，比如2007年出台的《重庆市环境保护条例》首创了“按日计罚”制度，即对于违法排污单位，受罚后被责令改正而拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚；后者主要包括生态文明制度地方立法和为特定类型的生态环境或自然资源进行地方立法，比如福建省、贵阳市和杭州市、厦门市等地方人大，先后制定的生态文明建设促进条例或促进生态文明建设的决定，以及陕西省人大制定实施的《陕西省秦岭生态环境保护条例》。
但与此同时，也必须看到，我国环境立法的现状与环境法治政府、生态文明国家的总体要求相比，还存在着一定的差距。正因为如此，党的十八大报告明确要求，“加快建设社会主义法治国家”，而十九大报告则进一步提出：“坚持全面依法治国。”建设法治中国的基本要求是，一方面坚决维护宪法法律权威，另一方面要坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设，尤其是司法机构依法独立行使其审判权检察权。
具体到我国的环境法治政府建设，中华人民共和国成立以来、尤其是改革开放以来，我们已初步建立了一套以宪法、刑法民法等相关基本法和《环境保护法》、专门性生态环保护法律为基本内容的法律体系（还包括相关性国际法和地方法律规章），以及负责法律定、实施与监督的立法、司法、行政执法制度体系机制，必须给予高度肯定。但另一方面，我国的环境立法、司法和行政执法，也存在着显而易见的缺陷与不足，未能在促进我国的生态环境保护方面发挥其应有的作用(郁庆治，2015）。具体地说，在立法方面，环境立法精神与原则的严重滞后已成为一个十分突出的问题，这一点在2014年前后的《环境保护法》修改中已得到明确体现一—仍不愿明确接受已成为国际通例的宪法性公民环境权益和基础性环境政治参与权利，而修改后的“史上最严”的《环境保护法》在这方面也只做了较为有限的推进；在司法方面，生态环境法律的“软法”或“二等法”地位虽然是一个世界性现象，但在我国表现得尤为严重，而这与司法部门的长期过于谨小慎微态度密切相关；在行政执法方面，对法律渠道本身的不信任和对行政处罚手段的偏爱（“以罚代法”），在进一步损害环境法律本身权威的同时，也严重弱化了环境行政执法的权威性与效力。因面，准确地说，是立法、司法和执法领域的绿化程度不足或生态进取心缺乏，共同造成或恶化了我国生态环境治理上曾面临着的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”。
解决上述问题的总体思路还在于，按照十八届三中全会《决定》、十九大报告的要求，既要进一步改善我们的生态环境立法质量与水平，使之更加契合我国应对严重环境挑战和推进生态文明建设的现实需要，又要花大力气提高我们的环境司法与环境执法的质量和水平，实质性克服现实中依然存在的“有法不依”和“以罚代法”问题。更具体地说，提高环境立法的重要路径之一，是更广泛地开展相关议题立法的民主讨论和公众参与，而改善环境司法和行政执法的关键，则是真正保证司法与执法系统的独立性，同时要大力强化对司法与行政系统的法律和民主监督，并对各种形式的渎职、失职或违法行为严加惩处。而实现所有这些改革的关键性环节，就是进一步推进环境信息公开，使大众媒体、社会团体与普通公众可以更充分和有序地介人。
信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：郇庆治 编辑 吕子乔）
