煤炭问题调查
本报调研组
编者按 日前召开的中央经济工作会议指出，要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。这为我国煤炭产业长期健康发展指明了方向。本报调研组就当前煤炭市场出现的一些问题进行了深入调查采访，以期更好地推动煤炭行业高质量发展。
谁也没有想到，一场能源供需博弈，让煤炭重新成为舆论焦点。
一年间，煤炭坑口价格由每吨五六百元直逼3000元大关。不仅煤价上了“过山车”，有的供电企业竟然“断顿”，少数地区出现拉闸限电，严重影响生产和生活。尽管有关部门密集出台的多项保供政策取得阶段性胜利，但其暴露出的问题尚未从根本上解决。在“双碳”目标下，如何让富煤的中国不重现“煤荒”？在尊重产业规律、遵循市场逻辑的前提下，如何促进煤炭产业健康可持续发展？市场虽已恢复平静，但还有很多问题有待思考。
煤价一度如“野马脱缰”
过去的两个多月，在有关部门强有力的干预下，动力煤价从历史最高点持续回落，“高烧”的国内煤市也随之降温趋稳。
截至11月底，全国电厂存煤已全面超过去年同期，达历史最高水平。这意味着，今冬明春发电供暖已无缺煤之虞。
煤炭价格波动及造成的后果在一段时间内引起全社会关注。9月份，山西、内蒙古等多个煤炭主产区，都可见到排长队运煤的重卡车队。当地群众说，上次出现这一幕差不多还是10年前。司机们争分夺秒拉煤的背后，是煤价几天一涨甚至一天几涨的现实。三季度以来，煤价特别是动力煤价进入持续上涨通道，坑口价格离2000元/吨仅一步之遥，而港口5500大卡动力煤价格飙涨至2600元/吨。
煤价一度如脱缰野马。中煤集团党委常委、副总经理汤保国在接受采访时坦言，从事煤炭销售这么多年，还是第一次遇到如此“疯狂”的煤市，这暴露出行业对煤炭供需形势的估计不足。
进入10月份，北方地区陆续进入采暖季，动力煤价呈现进一步非理性上涨态势，并屡破历史高位。10月19日，国家发展改革委发声，“将充分运用价格法规定的一切必要手段，研究对煤炭价格进行干预的集体措施，促进煤炭价格回归合理区间”。
当晚，国家发展改革委连发三文，其中《国家发展改革委研究依法对煤炭价格实行干预措施》，引发市场震荡，动力煤、焦煤、焦炭期货价格应声大跌，此后数日煤炭期货品种价格更是连续回落。
资本的恶意炒作，被认为是此轮煤炭价格非理性上涨甚至完全脱离供需基本面的主要原因之一。管理方明确释放出依法加强监管、严厉查处资本恶意炒作动力煤期货的信号。
一场煤炭保价稳供战就此打响。长期位列全国产煤省份产量前三的晋陕蒙率先启动响应机制，相关中央企业更肩负起保障国家能源安全稳定供应的职责使命。在一系列组合拳下，煤炭供需紧张状况得到有效缓解，煤炭价格也逐步回落到相对合理水平。
不过，专家指出，目前的状况并不代表煤电困境已彻底解除。一旦遇到极寒天气等特殊情况，煤炭供应或将重回偏紧状态，而煤价后续走势能否合理运行，仍将依赖于供求基本面能否稳定。
煤炭为何如此“疯狂”
偶然之中有必然。长期以来，煤炭行业发展一直在大起大落中螺旋前进，最直接原因就是供给与需求错配。
1993年以前，我国煤炭行业以计划经济为主，煤炭由政府定价，价格长期低于价值，煤炭企业靠政府补贴才能维持生产。此后，国家开放除电煤外的其他煤种指导价，煤炭产业进入快速发展期。1997年，受亚洲金融危机和国内外市场变化影响，煤炭市场严重供大于求，煤炭价格大幅回落，这轮红利戛然而止。
2002年，国家放开电煤指导价格，煤炭行业彻底市场化。随着经济高速增长，煤炭需求水涨船高，产量、价格飞速增长。秦皇岛港5500大卡动力煤价格从2002年每吨275元，上涨到2011年每吨853元。
华能集团能源院市场与电改研究部主任、博士后潘炜告诉记者，煤价第一次冲破1000元大关是2008年，当时正处于国际金融危机爆发前的全球经济过热阶段，各国货币超发，加上雨雪冰冻天气等因素促成煤价大涨。而今年的煤炭供需矛盾，与当年有不少相似之处。
到2012年，在经济大环境及供需关系等多方因素影响下，煤炭行业告别“黄金十年”，价格掉头向下。特别是全球煤炭市场需求开始持续萎缩。国际能源结构优化步伐加快，削减化石能源消费成大趋势。在国内，经济下行压力加大，环保约束增强，节能减排任务艰巨，高耗能产品产量下降，加之能源革命将带来低碳能源供给快速增加等，这些因素都在制约煤炭消费需求。数据显示，2014年，我国煤炭消费总量约35.1亿吨，比2013年下降2.9%，煤炭消费增速本世纪以来首次由增转降，产能过剩让煤炭产业进入严冬。2015年末，本报发出“煤炭产业的出路在哪儿”之问，引起经济界的关注和讨论。
在中国宏观经济研究院能源经济和发展战略研究中心副主任肖新建看来，今年煤价上涨的主要原因系供需失衡，但首要原因还是需求增长远超预期。
国家统计局数据显示，今年前三季度，我国全社会用电量同比增长12.9%(两年平均7.4%)，带动全国发电量同比增长10.7%。受来水不足(水力发电量同比下降0.9%)影响，全国火力发电量同比大幅增长11.9%。
“预计仅火电生产，就可以拉动煤炭消费增加约2.5亿吨，这是近10年来没有的。”肖新建说，从供应侧来看，煤炭供应未能同步跟上需求增长。前三季度，全国煤炭生产29.3亿吨，同比仅增长3.7%，远低于火电发电量两位数的同比增速。
供需失衡的直接原因是煤炭供应没跟上，而产能释放并不轻松。肖新建认为，供应跟不上需求的主要原因是煤炭生产自身规律造成的，“煤炭生产弹性有限，既涉及采掘、通风、供排水等多环节，还要面对水、火和瓦斯等灾害，生产刚性约束强，其生产过程必须提前计划好”。
记者在中煤集团了解到，在中煤集团山西平朔矿区，煤炭保供期间发往港口的运煤列车从每天17列增加到22列，一列运煤车多达100余个车厢，遇上雨雪需要人工一铲子一铲子除雪才能装煤，否则煤炭运到港口后就因冰冻而无法卸车。仅这小小的生产运输环节，就限制了煤炭的供应效率。
煤炭供应跟不上，还在于“巧妇难为无米之炊”。“十三五”以来，煤炭产业深化供给侧结构性改革，累计关闭退出落后煤炭产能近10亿吨/年，增加先进产能约6.3亿吨/年，行业去产能力度较强，供给侧弹性不足；另外，对于“双碳”目标执行偏差，能耗双控操之过急，局部煤炭产能损失过快，叠加用能需求增长，出现阶段性供需错配。
此外，在煤炭价格上行预期中，市场主体惜售、囤积等不理性行为，进一步加大了特定时段、特定地区的供需失衡，增强了煤炭价格的上行动力。而市场上存在的一些资本炒作因素，也人为放大了恐慌情绪，给正常的市场交易秩序带来扰乱。
数据显示，今年我国新增3万多家煤炭贸易主体，煤炭价格经各路资本推波助澜越抬越高。
当前，煤炭价格已回落至低位。但此轮煤炭供需矛盾与历史上的历次波动不同，煤炭去产能、电力体制改革、“双碳”目标、安全环境监管等多重因素互相交织，充满了复杂性。
肖新建表示，煤炭生产的刚性约束一直存在，不会因“去产能”就消失。事实上，正是因为“去产能”政策的成功实施，从制度上完善并有力保障了煤炭的有序生产。
“过去很长一段时间，小散乱煤矿、超产煤矿、未批先建煤矿等不合规产能大量存在，缺乏刚性约束，在煤炭资源浪费、煤矿安全事故频发、环境污染严重等方面引发很多问题。”中国宏观经济研究院能源研究所科研处处长苏铭认为，煤炭“去产能”淘汰的是落后产能，我国煤炭供应能力是在不断增强的。
多位接受经济日报记者采访的专家均表示，在碳达峰碳中和目标下，我国煤炭消费量会逐步下降，煤炭生产按照自身发展规律来安排供应，即可保障经济社会发展的需要。同时必须看到，煤电仍是目前最可靠的电力能源，而且在构建以新能源为主体的新型电力系统中，仍是最主要的调峰电源，在维护电力安全和托底保供方面起到“压舱石”作用。
在汤保国看来，“燃煤之急”暴露出煤炭行业长期存在的问题——
煤炭生产与消费逆向分布不平衡。煤炭生产向晋陕蒙等少数省份集中，而煤炭调入地区的需求仍处于高位，生产地与消费地不匹配，煤炭集疏运配套体系不完善，储备体系不健全，应急保障能力不足。
煤炭效率水平不平衡。从煤矿结构看，先进高效大型现代化煤矿与技术装备落后、生产效率低下、安全保障能力弱的落后煤矿长期并存；从企业结构看，少数资金实力雄厚、具有国际竞争力的大型煤炭企业与大量技术人才匮乏、管理落后、经营困难的企业长期并存，制约行业整体效率。
市场结构不平衡。煤炭产业集中度不高，过度竞争长期存在。煤炭企业效益过度依赖市场价格，竞争秩序比较混乱。
问题的背后，是我国能源转型不可回避的两大矛盾：一是不断攀升的用能需求与环境约束之间的矛盾，二是高质量清洁能源需求与低质量化石能源供给之间的矛盾。在“既有能源用、又没有污染、价格还便宜”这个“能源不可能三角”制约下，实现“双碳”目标是一项十分复杂的系统工程。
去煤不可太急 转型不能冒进
空气污染，煤背锅；电力保供，煤担当。在中国经济社会发展中，煤炭究竟扮演着什么样的角色？煤究竟是“黑金”还是“黑锅”？煤炭对中国经济意味着什么？
中国能源研究会高级研究员、中国煤炭工业协会战略专家牛克洪认为，此次煤炭紧缺的一个最重要的提醒就是，不可轻视煤炭的作用，至少在中短期，去煤不可太急，能源转型不可冒进。
我国是全球最大的煤炭生产国和消费国。2020年，探明可直接利用的煤炭储量1.75万亿吨，占世界储量的13.3%；煤炭产量38.4亿吨，居世界第一位，出口量仅次于澳大利亚。作为煤炭大国，煤炭供应紧张令人措手不及。
牛克洪说，这里有需求增加因素，但供应不足是更主要原因，核心是去煤太急。未来需把住煤炭在中短期仍是主体能源这个定位，在控制总量的前提下，保证煤炭的稳定供应。
从2016年开始，煤炭行业供给侧结构性改革开启，5年间累计退出产能10亿吨，淘汰和关闭了大量煤矿。同时，有关部门严控新增产能。2016年，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。数据显示，2019年，国家能源局批复新增煤矿产能6840万吨，2020年下降至2330万吨；今年1月至3月，仅有1470万吨。
专家表示，一些安全和环保检查有懒政和“一刀切”的做法。比如，如果某地一个矿井出了问题，该区域内所有矿井都停产整顿，这种简单做法，对产能释放也有一定影响，政策实施需更有针对性。
数据显示，我国煤炭生产集中度不断提高，山西、陕西、内蒙古总产量占全国总产量比重超70%。传统的东北、京津冀、华东、中南、西南等主要产煤区，产量大幅下降。这意味着，煤炭运输或煤电出力都需要通过远距离调拨实现。近期发布的地方经济三季度数据显示，地区生产总值排前面的广东、江苏、山东、浙江等地，与煤炭主产区都有较大距离，增加了煤炭保供的难度。
日前，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》指出，要健全多层次统一电力市场体系，加快建设国家电力市场，引导全国、省(区、市)、区域各层次电力市场协同运行、融合发展，规范统一的交易规则和技术标准，推动形成多元竞争的电力市场格局。
华能集团燃料部市场研究所处长张海林表示，我国煤炭资源禀赋决定了煤炭需要在全国范围内流通和配置，形成了“西煤东运、北煤南运”的格局，随着煤炭产能集中度进一步提高，运输距离变长，全国供应弹性减小，增加了稳定供应的难度。可考虑加强煤炭产能弹性及社会储备能力建设，和宏观数据分析预警，以保证煤炭供求稳定。
煤炭进口不畅也被认为是导致供应紧张的部分原因。以往，我国每年都要进口煤炭3亿至4亿吨，但由于多方面原因，今年前三季度累计进口煤炭同比下降3.6%。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，这3亿至4亿吨约占我国煤炭消费总量十分之一。如果北煤南运，运费价格很高，东南沿海城市就会选择从印尼等国进口煤炭，通过海运降低运输成本。为此，为调节国内市场，这一渠道仍需畅通。
从需求端看，要保证煤炭供求平衡，应加快推进电力市场化改革。煤电是用煤大户，但长期以来，“煤电”关系不畅，煤炭价格大幅上涨后，因电力价格仅可小幅调动，难以反映真实成本，发电企业发电越多亏损越大。
10月12日，国家发展改革委发布《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》，决定有序放开全部燃煤发电电量上网电价。燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，交易价格浮动范围由现行的上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，扩大为上下浮动原则上均不超过20%，高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制。
中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》对理顺煤电价格也多有着墨，提出要改革完善煤电价格市场化形成机制，完善电价传导机制，促进电力供需之间实现有效平衡。11月17日召开的国务院常务会议明确，我国能源资源禀赋以煤为主，要从国情实际出发，着力提升煤炭清洁高效利用水平，加快推广成熟技术商业化运用。决定再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，形成政策规模，推动绿色低碳发展。
促进煤炭供需平衡，还需要全社会的努力。节约用能不仅是美德，在电力、煤炭紧缺的情况下尤为重要。我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍，应以更大力度节能降耗。
煤炭产业的未来在于清洁利用
如果对煤没有准确定位和认识，未来“煤荒”可能还会重现。这是调研中煤炭和煤电企业的共识。
**不久前在考察国家能源集团榆林化工有限公司时指出，煤炭是我国的主体能源，要按照绿色低碳的发展方向，对标实现碳达峰、碳中和目标任务，立足国情、控制总量、兜住底线，有序减量替代，推进煤炭消费转型升级。
首先是控制总量。“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少，这在最近中共中央、国务院出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、国务院出台的《2030年前碳达峰行动方案》，以及《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书中得到集中体现。
其次是兜住底线。我国富煤、贫油、少气。从资源储量来看，煤炭占我国已探明化石能源资源总量的94%左右。从保障国家能源安全看，石油、天然气对外依存度分别达73%、43%。从替代能源的发展趋势看，2020年可再生能源发电量占全社会用电量比重仅29.5%，短期内大幅提高有较大难度。这样的资源禀赋决定了煤炭在能源结构中的主体地位中短期内难以替代。
转型的前提是保障能源安全。专家表示，只有发挥好煤炭兜底保供作用，以及煤电在构建新型电力系统中的基础保障性和系统调节性作用，始终牢牢守住能源安全稳定供应的底线，才能有效避免新能源间歇性、波动性问题，推动能源转型平稳过渡。
再次是有序减量替代。能源更替不可能一蹴而就，为此要大力实施化石能源清洁化，推进煤炭产业绿色清洁高效生产和利用。中国工程院院士谢克昌表示，深刻认识我国能源资源禀赋和煤炭的基础性保障作用，做好煤炭清洁高效可持续开发利用，是符合当前基本国情、基本能情的选择。
目前，我国每年开采的煤炭资源60%用于发电领域；同时，在我国电力装机结构中，50%左右都是煤电。这决定了实现煤炭清洁高效利用必须要在煤电上做文章。
在华能集团总部，记者看到中国第一座整体煤气化联合循环(IGCC)项目——华能天津IGCC示范电站模型。IGCC技术融合化工和电力两大行业，具有发电效率高、环保性能好、二氧化碳处理相对成本较低等突出特点，是目前国际上被验证的、能够工业化的、最洁净最具发展前景的高效燃煤发电技术，承载着中国绿色低碳发电技术的希望和未来。
虽然我国大型发电站发电效率已达较高水平，但中小型煤电机组效率还有很大提升空间。目前，我国30万千瓦上下的中等机组大概有4.5亿千瓦装机容量，还有大量5万千瓦左右的小型电站和自备电厂。
中国工程院院士、清华大学原副校长倪维斗认为，第一要务是尽快提高煤电效率，减少耗煤量。目前仍有大量低效率小容量机组，如果在这方面好好下功夫，也可以大量减少煤的使用。
即使有可替代煤炭的能源，碳达峰后煤炭仍有用武之地。汤保国表示，必须将煤炭上升到国家能源安全“兜底保障”的新高度做出新定位，持续做好煤炭清洁高效利用这篇大文章，不轻易转移对煤炭的注意力，不轻言“去煤化”。煤炭应逐步由主体能源向保障能源、支撑能源演变，即使将来全面实现了碳中和，电力调峰、钢铁生产的碳质还原剂和为缓解油气对外依存度保障能源安全的兜底能源都离不开煤炭。据测算，到碳中和时，我国年煤炭需求量仍需12亿吨左右。
除了燃煤，还有一个重要路径就是让煤从燃料转变为原料。目前看，发展煤化工产业已成为发挥我国能源资源禀赋特点，推进煤炭消费转型升级，保障国家能源资源安全的重要途径。
在双碳目标下，让黑色的煤炭“绿”起来，是未来产业发展的唯一选择。如今，留给煤炭产业转型发展的时间已经非常紧迫。煤炭行业必须勇敢地迎接挑战，走出“市场好时无心转型，市场差时无力转型”的怪圈，坚定不移地走好转型发展之路。
(调研组成员：徐 涵 顾 阳 黄晓芳 王轶辰)
来源： 经济日报
