21世纪经济报道记者毕华章 西安报道

5月16日，陕西省推进西安-咸阳一体化发展领导小组召开会议，研究部署相关重点工作。这次会议上，西安-咸阳一体化发展及西安都市圈建设，正是陕西省主要领导关心的议题。

今年3月下旬，《西安都市圈发展规划》（下称《规划》）正式获得国家发改委批复以来，西安都市圈的热度一直不减。

这是继南京、福州、成都、长株潭都市圈发展规划之后，国家批复的第5个都市圈发展规划，也是目前西北地区乃至北方地区唯一获批的都市圈发展规划。

按照规划，到2025年，在西安都市圈中，西安的辐射带动能力进一步提升；西安—咸阳一体化发展取得实质性进展，圈内城镇发展水平和承载能力明显提升，城市间同城化协调发展机制更加健全，大中小城市和小城镇发展更加协调。

到2035年，现代化的西安都市圈基本建成，圈内同城化、全域一体化基本实现，发展品质、经济实力、创新能力、文化竞争力迈上更高水平，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈。

在西安都市圈背景下，西咸一体化这盘棋怎么下？作为推动西咸一体化的关键，西咸新区如何发展？

2万平方公里都市圈即将崛起

西安都市圈获批，是西安以及陕西近期重要的话题之一。

西安都市圈范围主要包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市、铜川市、渭南市部分县（区）和杨凌农业高新技术产业示范区，面积约2万平方公里。

2万平方公里的规模，西安都市圈的范围颇为可观。而都市圈范围的大小以及如何确定，则有着严格的参考标准。

在陕西省发改委副主任李生荣看来，都市圈范围代表了中心城市跨行政区域统筹配置资源、向外直接辐射功能的范围。

他曾解读说，在《规划》编制中，落实国家都市圈相关指导意见精神，以通勤联系为基础，从人口流动范围、交通可达性、产业协作紧密程度、企业分支机构设置，以及投资强度等多维度进行分析识别，兼顾区域生态保护和文化联系等因素，通过定性与定量分析相结合，划定与西安中心城市紧密协作的周边区域边界。

在此基础上，严格按照“1小时通勤圈”的基本范围，对西安都市圈范围进行了反复界定和甄别，确定出都市圈包含的县级行政单元。

最终定格的西安都市圈范围，包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，以及杨凌农业高新技术产业示范区，面积2.06万平方公里。

以《规划》中的数据看，西安都市圈2020年底常住人口1802万人，地区生产总值约为1.3万亿元。

面积逾2万平方公里、人口1800多万、经济体量1.3万亿元，从这些数据可以看出西安都市圈的清晰形象。

“西安都市圈可以概括为‘三主三副’，即3个核心主城区——西安主城区、咸阳主城和西咸新区，以及3个副中心，铜川、渭南、杨凌。”中国区域科学协会副理事长、陕西省决策咨询委委员白永秀对21世纪经济报道记者表示。

西安都市圈也经历了较长时间的酝酿。这些年来，关中几座城市之间的联系日渐紧密，西咸一体化的呼声也有多年。

近年来，在关中协同发展战略下，咸阳、铜川、渭南、杨凌等地以西安为中心，相向一体化发展、协同联动发展趋势日益明显，特别是西安获批国家中心城市后，对周边城市的辐射带动作用不断增强，西安都市圈空间形态已初步形成。

从2019年起，年，国家发改委印发关于培育发展现代化都市圈的指导意见，在全国选取一些基础好、具备发展潜力的都市圈予以指导。各地纷纷行动，希望把握此次机遇，一时间竞争颇为激烈。

2021年4月，国家发改委正式将《西安都市圈发展规划》列为年度编制计划。同时，陕西省发改委启动《西安都市圈发展规划》编制工作。一年后，西安都市圈规划顺利获批。

李生荣曾表示，西安都市圈地处我国“两横三纵”城镇化战略格局中陆桥通道横轴和包昆通道纵轴的交汇处，是关中平原城市群的核心区域。它也是西部地区发展条件最好、经济人口承载能力最强的区域之一，在全国建设大局和构建新发展格局中具有重要地位。

西咸一体化如何再推进？

西安市作为国家中心城市和西安都市圈主体，如何发挥好龙头引领作用，辐射带动其他城市一体化发展？

5月16日，陕西省推进西安-咸阳一体化发展领导小组召开会议，研究部署相关重点工作，陕西省委*、领导小组组长刘国中在会上强调，要完整准确全面贯彻新发展理念，把创新协同和产业协作摆在更为突出位置。充分调动西安、咸阳、西咸新区的积极性和主动性，加快西安-咸阳一体化进程，为推动陕西高质量发展提供更有力支撑。

刘国中表示，要紧盯制约一体化发展的体制机制障碍，发挥西安龙头引领作用，增强西咸新区发展实力和可持续性，促进更多发展要素向咸阳聚集，实现西安、咸阳、西咸新区一体化、高质量发展。

龙头城市西安的引领与带动，颇为重要。

陕西省决策咨询委员会委员、西安石油大学经济管理学院教授曾昭宁认为，西安都市圈建设有助于引领西安与都市圈的其他中小城市融合发展，促进各生产要素在都市圈的流动，互利互惠，合作共赢。

他建议，西安与周边的中小城市加快融合建设，形成一体化的多赢局面。打破体制和机制障碍，通过对相关主体的利益协调形成多赢局面。西安要在建设都市圈过程中，更好地带动周边城镇联动发展，形成跨行政区的产业集群，构建都市圈现代产业体系，实现全域高质量发展。

毋庸置疑，与兄弟城市一体化发展，实现多赢，是西安都市圈的应有之义。

西安市发改委相关人士曾表示，西安市作为都市圈的首要城市，将把握好中央和省上对西安建设国家中心城市以及建设西安都市圈的定位要求。不断提升中心城市能级，强化面向都市圈内兄弟城市的辐射带动能力。

值得一提的是，上述人士表示，“特别是要兼顾都市圈内兄弟城市的发展利益，西安将承担起更多的义务和责任。我们要积极总结探索城市发展过程中的规律和模式，为都市圈内兄弟城市建设带来更多的机遇和底气，推动实现同城融合发展。”

实际上，西安作为关中平原城市群唯一特大型城市，长期以来城市功能过于集中，城市病难以消除。需要在都市圈这一更大范围内进行统筹与布局，实现中心城市“瘦身健体”，疏解中心城区功能和人口，提升核心竞争力，带动周边兄弟城市实现同城化融合发展。

首当其冲，也是绕不开的一个“老梗”即是西安-咸阳一体化。

咸阳累计有8个县（区）纳入西安都市圈范围，是除西安之外最多的地市。西安-咸阳一体化发展是当地老生常谈的话题，在这方面进行突破与创新，也是此次西安都市圈建设过程中的一大重点。而西咸一体化的核心在于，如何推进西咸新区的发展。

正如李生荣所言，西安-咸阳一体化发展的成效，直接影响到都市圈建设的整体质量。

去年6月，陕西省发改委以陕西省推进西安-咸阳一体化发展领导小组办公室名义，印发了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》，全面启动西咸新区体制机制改革。

目前，西咸新区体制机制改革各项工作已基本到位，标志着西安-咸阳一体化发展进入了新的阶段，向纵深推进。由此，在保持行政区划不变的情况下，厘清了西安、咸阳两市对于西咸新区的管理边界。

完善一体化发展的顶层设计，也是不容忽视的一点。

据李生荣介绍，陕西省发改委以《西安都市圈发展规划》编制实施为统领，组织省级相关部门编制了交通、产业、创新、国土、生态、教育、卫生、社会保障8个领域一体化发展专项规划。目前，这8个专项规划已基本编制完成。

西咸新区发展再迎东风

在西安都市圈的建设与发展中，国家级新区西咸新区的地位颇为关键。借助此次都市圈建设，获批国家级新区8年后，西咸新区的发展再次迎来强劲东风。

去年，西咸新区内部的管理体制机制已经得到进一步优化。例如，推动了西咸新区管理创新，推进“党工委（管委会） 产业园区”扁平化管理。这些都有利于西咸新区对标国内先进国家级新区，创新城市发展方式，大力发展实体经济，构建现代产业体系。

西咸新区相关人士介绍，新区今年将抢抓秦创原建设机遇，合力增强西咸一体化的新动能。将以秦创原总窗口建设为契机，积极与西安市相关开发区合力建设秦创原大西安科技创新示范带和先进制造业示范带，形成“一总两带”的秦创原建设格局。目前，西安市秦创原“一总两带”上的各类创新数据，已全面接入秦创原数字平台。

在各大关键领域，西咸新区也将持续发力。

例如，在城乡规划方面，主动将西咸新区各类规划全部纳入西安市相关规划，重点加强了与西安、咸阳在国土空间规划编制上的融合、衔接，希冀实现一张蓝图、一体建设。

产业发展方面，西咸新区空港新城与咸阳市经开区签订《合作协议》、合力打造临空经济聚集区。其他新城也主动加强与咸阳相关区县的产业合作，形成了一批产业链合作的典范项目。

基础设施方面也有诸多进展。

西咸新区相关人士对21世纪经济报道记者表示，在前期共有33条、380公里互联互通道路建成通车的基础上，去年西安绕城高速西咸立交等项目建成通车、西安地铁16号线车站全部封顶。此外，更多的支持政策还在路上，将陆续落地。

例如，陕西省发改委制定了《支持西安-咸阳一体化向纵深发展的若干政策举措》，初步提出了相关具体支持政策，目前正在征求相关部门意见。拟通过省市联动、部门协同，凝聚合力推进一体化改革发展各项工作，加快推动西安-咸阳一体化不断向纵深发展。

尤其值得注意的是，秦创原作为陕西省深入实施创新驱动发展战略的总源头和总平台，肩负着促进科技成果转化、建设共性技术研发平台、实现校地校企合作、创新人才教育培养、推进政产研深度融合等科创重任，其战略地位之于整个陕西省而言极其重要。

作为秦创原创新驱动平台的总窗口，西咸新区实际上肩负着陕西经济高质量发展突破点的重任。

诸多优势加持，西咸新区迎来新一轮发展机遇，这对西安都市圈的建设有着重大意义，也有助于都市圈整体实力的提升。毕竟，西咸新区这个国家级新区，在强化西安引领辐射作用，更好带动周边城镇联动发展，以及支撑关中平原城市群建设方面，作用不容忽视。

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